有消息稱(chēng)，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。盡管無(wú)從得知新規(guī)內(nèi)容，但綜合各方面情況來(lái)看，似乎中央已在著手改變財(cái)稅收入重心過(guò)度上移、基層財(cái)政緊張的狀況。但是，筆者并不認(rèn)為，單純切分中央、地方的財(cái)稅利益會(huì)幫助徹底改變目前廣受指摘的財(cái)稅收支體制弊端。
盡管1998年之后的財(cái)政改革重點(diǎn)就已遷移到支出項(xiàng)下，但事實(shí)上，單就地方財(cái)政無(wú)法滿(mǎn)足地方機(jī)構(gòu)“吃飯需要”現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而言，已不單純是財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡的問(wèn)題。當(dāng)下，即使中央財(cái)政“充分”向地方分利，也無(wú)法保證后者主導(dǎo)支出的效率，更談不上抑制基層自我膨脹的趨向，這意味著，“吃飯財(cái)政”恐怕是目前行政權(quán)架構(gòu)的副產(chǎn)品，是缺乏制約的公權(quán)力自我膨脹特性的縮影。
不可否認(rèn)，自1994年實(shí)行分稅制改革后，中央和省、市等上一級(jí)財(cái)政狀況越來(lái)越好，尤其是中央財(cái)政的收入增長(zhǎng)獲得了令人訝異的速度，并在近年持續(xù)超越GDP增速。與之形成鮮明對(duì)比的是，縣、鄉(xiāng)財(cái)政的困難狀況一直未能得到解決。由財(cái)權(quán)、事權(quán)的不對(duì)等，引發(fā)了許多問(wèn)題，據(jù)信地方的收費(fèi)、招商，乃至污染等亂象統(tǒng)統(tǒng)應(yīng)被歸入收入不足的范疇，據(jù)說(shuō)“因?yàn)橹醒霃牡胤绞杖胫谐檠�，而地方也不得已而為之”。在直線(xiàn)、短期的思維定式下，如何“合理”對(duì)地方進(jìn)行利益補(bǔ)償就被忽悠成了稅改唯一的課題。不僅現(xiàn)有幾大稅項(xiàng)被翻來(lái)覆去地分析研究，從稅源過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的增長(zhǎng)潛力，到轉(zhuǎn)移支付的傾斜程度，官、學(xué)兩界討論的重點(diǎn)越走越偏。
我們必須看到，近年來(lái)對(duì)稅制的“微調(diào)”并未間斷。如2002年開(kāi)始的所得稅改革，對(duì)當(dāng)年增量，中央和地方曾有“各分享50％”的安排；對(duì)2003年以后的增量，地方也得以分享40％；中央還曾承諾，今后增收的收入，主要用于對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。此外，對(duì)消費(fèi)稅、資源稅、關(guān)稅以及出口退稅政策的改革也一直沒(méi)有中斷。
所以，既然對(duì)收入的調(diào)整一直在“小步快走”，那么，“如何切蛋糕”的問(wèn)題就絕不應(yīng)作為令人注目的稅改，乃至財(cái)政體制改革的全部�？偫碓诮衲辍皟蓵�(huì)”上曾表示，要使公共財(cái)政更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。這無(wú)疑昭示，新一輪財(cái)稅體制改革將帶有更多內(nèi)容。除去傳統(tǒng)意義上公共財(cái)政的公共性、規(guī)范性以及非盈利性的特點(diǎn)之外，其“結(jié)構(gòu)調(diào)整”功能也占有很大的目標(biāo)權(quán)重。
首先，公共性意味著凡不屬于公共需要的事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)就不能對(duì)之進(jìn)行撥付，而屬于或可納入公共需要事項(xiàng)的領(lǐng)域，財(cái)政就必須給予支持，這無(wú)疑是政府對(duì)自身公共利益維護(hù)者角色的一次重新體認(rèn)。
其次，財(cái)政收支的規(guī)范化亦是題中之義。既然財(cái)政要以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)，就意味著與社會(huì)成員利益完全掛鉤；既然財(cái)政收入來(lái)自社會(huì)成員繳納，那么收支出現(xiàn)差額就切乎每一社會(huì)成員的切身利益，這會(huì)直接引導(dǎo)公眾對(duì)財(cái)政運(yùn)作產(chǎn)生監(jiān)督意識(shí)，豐富和諧社會(huì)的公民權(quán)利內(nèi)涵。
第三，按公共財(cái)政定義，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府只能從滿(mǎn)足社會(huì)公共利益需要出發(fā)，為市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要制度保證。這等于暗示財(cái)政體制改革內(nèi)涵是一枚硬幣的兩面——一面是政府要壓低不必要的費(fèi)用和開(kāi)支，另一面是把更大比例的支出項(xiàng)用來(lái)加強(qiáng)社會(huì)安全網(wǎng)等有關(guān)公眾利益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
最后，財(cái)稅改革不宜對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整功能設(shè)定過(guò)強(qiáng)的功利性目標(biāo)。至少，希圖僅通過(guò)對(duì)中央、地方財(cái)政的收支調(diào)整，向基層政府贖買(mǎi)節(jié)能環(huán)保和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策落實(shí)，并不是一個(gè)足夠禁得起推敲的路徑設(shè)計(jì)。誠(chéng)然，歷史上，地方出于增收產(chǎn)生了極強(qiáng)的引資欲望，衍生了系列產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)弊端。但具體到如果產(chǎn)生理想的誘致性結(jié)構(gòu)升級(jí)，恐怕還要受到區(qū)域內(nèi)要素稟賦的牽制，原有政策剛性的鉗制，以及傳統(tǒng)觀念和市場(chǎng)供求的限制。
總而言之，財(cái)稅改革非常復(fù)雜。要完成以公共財(cái)政為目標(biāo)的改革路線(xiàn)圖，立足點(diǎn)似在財(cái)稅政策之外，即重視政府自身定位的調(diào)整。今后，恐怕只有將行政者繁瑣、累贅的多重職能純化為服務(wù)型角色，加上引入外部監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)機(jī)制，簡(jiǎn)化職能以削減費(fèi)用，降低交易成本以提升社會(huì)收益，才是新一輪財(cái)稅體制改革取得實(shí)效的唯一出路。
