解決縣鄉(xiāng)財(cái)政窘境，學(xué)界一直在探討如何對現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行調(diào)整；近日有消息稱，新分稅制調(diào)整方案已逐漸形成。
中央與地方如何重新分稅
被稱為中國經(jīng)濟(jì)體制改革“最難啃的硬骨頭”的財(cái)稅體制改革，在今年呈現(xiàn)出加速跡象。
在今年的兩會上，溫家寶總理在答記者問中，以堅(jiān)決的口氣指出，今后5年要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，使公共財(cái)政更好地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境，“每一分錢都為人民謀利”。
全國人大財(cái)經(jīng)委也在今年兩會期間，首次提出2008年要拿出“財(cái)力與事權(quán)匹配”的財(cái)稅體制改革初步方案。據(jù)消息人士透露，日前，一份由國家發(fā)改委宏觀研究院經(jīng)濟(jì)所牽頭，涉及中央與地方財(cái)政分配體制改革的課題方案正在形成。
“財(cái)政體制改革始終存在一些棘手問題�！敝�(cái)稅專家、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》談起財(cái)政體制改革問題，語氣并不輕松。
“溫總理的表態(tài)是本輪財(cái)政體制改革大的背景。但是財(cái)政體制改革非常復(fù)雜，也很敏感，其復(fù)雜性不在于技術(shù)本身，而在于各個(gè)方面達(dá)到一致的認(rèn)同比較難。目前，各個(gè)方面的想法差距仍比較大。”賈康說。
有關(guān)專家認(rèn)為，1994年實(shí)行分稅制后，中央和省、市一級財(cái)政越來越好，但縣、鄉(xiāng)財(cái)政的困局一直未解。而解決之策是應(yīng)該調(diào)整分稅制格局增加地方收入，還是保持中央與地方收支的分稅制基本格局不變，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段？
現(xiàn)有分稅制：“強(qiáng)中央、弱地方”
自新中國成立后，我國的財(cái)政體制經(jīng)歷了多次調(diào)整改革，先后實(shí)行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”和“利改稅”等體制。1992年，黨的十四大確立了我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷擴(kuò)大，使原有財(cái)政體制的弊端日益顯露，以放權(quán)讓利為特征的財(cái)政“分灶吃飯”體制推行到1993年時(shí)，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重已經(jīng)下降至不足30％的水平，嚴(yán)重弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力。為了增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，國務(wù)院于1993年頒布了《關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制改革的決定》，從1994年開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。
分稅制改革后，中央財(cái)政收入偏低狀況得到明顯改善，但許多地方也出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題。據(jù)國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室與國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“深化農(nóng)村稅費(fèi)改革政策走向研究”課題組在《建設(shè)新農(nóng)村背景下的農(nóng)村改革》報(bào)告中提供的數(shù)字顯示：2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政凈債務(wù)1770億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平均凈負(fù)債400萬元，村平均凈負(fù)債20萬元。全國65%的鄉(xiāng)村有負(fù)債，其中中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)的負(fù)債面更大。比如河南90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，湖南全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的負(fù)債率達(dá)到88.2%，湖北鄉(xiāng)級負(fù)債面在95%以上，村級負(fù)債面也在90%以上，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債、村村欠錢。
對此，湖北省財(cái)政廳監(jiān)察處處長付光明向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析說：“1994年的財(cái)政分稅體制改革，有效地提高了中央財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的力量。但分稅制改革也出現(xiàn)了各級政府財(cái)政權(quán)力和事權(quán)不對稱問題。在中央把各省的一部分稅收權(quán)力上收到中央的同時(shí)，各省也依葫蘆畫瓢把地市政府的財(cái)政稅上收。地市一級則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，其結(jié)果是，大大削弱了縣鄉(xiāng)一級的財(cái)政力量。基層政府越來越感覺財(cái)政捉襟見肘。2003年以后，中央通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管、轉(zhuǎn)移支付等多種改革措施，使縣鄉(xiāng)財(cái)政有了明顯緩解，但地方可用財(cái)力依然不是很多�！�
中央與地方重新分配哪些稅種？
據(jù)了解，目前學(xué)術(shù)界關(guān)于分稅制調(diào)整大致有兩種方案，一種方案是把增值稅全部歸中央，然后再對所得稅等稅種進(jìn)行調(diào)整；另一種方案是把企業(yè)所得稅全部歸中央，增值稅增加地方留成。
付光明處長對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析說：“將所得稅集中于中央，對地方的收入有一定影響。因?yàn)樗枚惙N近幾年增長幅度較大，今后的發(fā)展?jié)摿^大，在省以下地方，所得稅和增值稅的分成收入已經(jīng)相當(dāng)或持平，但是總體上，在地方財(cái)政收入中，所得稅所占的比重、影響均不及增值稅；同時(shí)，所得稅特別是企業(yè)所得稅征管難度大，稅源管理難度大，稅收規(guī)定由總部交納，地方為了爭得自身利益，導(dǎo)致征管中的矛盾大，問題多。在增值稅和所得稅集中于中央的方案中，我認(rèn)為以所得稅全部集中于中央這一種方案好些，有利于解決征管中的許多實(shí)際問題。因?yàn)樵鲋刀惣仁侵醒氲闹黧w稅種，又是地方的主體稅種，地方財(cái)政主要依賴于增值稅收入吃飯，特別是縣以下更是如此�！�
付光明表示，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是增加增值稅收入，因此，如果將增值稅全部集中于中央，影響極大，可能嚴(yán)重打擊和挫傷地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，不利于地方開辟財(cái)源。
財(cái)政部近日公布的2007年財(cái)政收入增長結(jié)構(gòu)分析報(bào)告顯示，2007年企業(yè)所得稅收入完成8769.47億元，占稅收總收入的比重為19.2%；2007年個(gè)人所得稅收入完成3185.54億元，占稅收總收入的比重為7.0%.企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅合計(jì)占稅收總收入的比重為26.2％。記者算了一筆帳：目前，所得稅在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得稅全部集中于中央，按照2007年企業(yè)所得稅的基數(shù)，地方將失去約4782億元的財(cái)政收入。
據(jù)此，有專家建議，如果所得稅集中于中央，那么增值稅地方分配比例應(yīng)相應(yīng)提高。中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張斌對此觀點(diǎn)卻并不認(rèn)同，他對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，財(cái)稅體制改革要統(tǒng)盤考慮，增值稅分享比例的問題關(guān)系到中國的可持續(xù)發(fā)展，地方政府越依賴增值稅，就越熱衷于招商引資，發(fā)展工業(yè)，這勢必會強(qiáng)化地方之間的惡性競爭，并對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生負(fù)面影響。
“目前，增值稅收入占財(cái)政收入的比重很高，將增值稅劃為中央稅對地方財(cái)政收入的影響較大。未來隨著增值稅比重的相對下降，在條件成熟的時(shí)候，可以考慮把增值稅劃為中央稅，削弱地方工業(yè)發(fā)展與地方財(cái)政收入的關(guān)系；同時(shí)應(yīng)采取調(diào)整其他稅種的分享比例、完善地方稅體系等配套措施緩解這一改革對地方財(cái)政收入的沖擊�！睆埍笳f。
財(cái)政部財(cái)科所所長賈康也不認(rèn)同提高地方增值稅分享比例的觀點(diǎn)，他向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“分稅制調(diào)整，我個(gè)人認(rèn)為地方增值稅比例絕對不能再提高。而將個(gè)人所得稅最后提到中央稅是有邏輯依據(jù)的。”
賈康認(rèn)為，個(gè)人所得稅的稅基是自由流動的，勞動力作為人力資本應(yīng)該是無阻礙、無壁壘流動，無論這個(gè)人到哪里，個(gè)人所得稅應(yīng)該按照他唯一的納稅號碼，在向中央交稅的同時(shí)，取得全社會統(tǒng)籌的社會保險(xiǎn)待遇�！懊總�(gè)人的這一號碼，既是納稅人號碼又是社會保障號碼，這是我們理想的遠(yuǎn)景�！�
轉(zhuǎn)移支付：最理想的財(cái)政平衡術(shù)？
有學(xué)者認(rèn)為，要解決地方財(cái)力相對不足的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)采取“中央少拿一點(diǎn)、直接留給地方多一點(diǎn)”的分稅制調(diào)整方案。
中國社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副研究員張斌告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“這種方法對經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、稅源比較多的東部地區(qū)而言，財(cái)力會增加得多一些；而對經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部地區(qū)，中央通過轉(zhuǎn)移支付的方式來充實(shí)地方財(cái)力，將更有力于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化�！�
胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。
這是中央第一次明確提出“中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”的概念。
“地方其實(shí)是一個(gè)總體，政府關(guān)心的是財(cái)政收入是應(yīng)該給經(jīng)濟(jì)相對落后的、自身財(cái)源和財(cái)力不太發(fā)達(dá)的地方，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，還是讓發(fā)達(dá)地方多留一些財(cái)力，來刺激和鼓勵當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展？我個(gè)人認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)通過完善轉(zhuǎn)移支付體制，更加關(guān)注緩解區(qū)域之間財(cái)力不均衡，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的問題。”張斌告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，如果認(rèn)同目前中央與地方收支的基本格局是合理的，那么中央與地方分稅制的調(diào)整似乎更應(yīng)該從稅制改革的角度使不同稅種在中央與地方之間的劃分更為合理。
張斌表示，分稅制改革后，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重大幅度提高，2006年，中央與地方財(cái)政收入的比重為52.8%：47.2%，而中央與地方財(cái)政支出的比重則為24.7%：75.3%.也就是說，2006年，地方本級財(cái)政收入與地方財(cái)政支出的缺口大約為財(cái)政總收入的28%左右，這部分缺口主要是通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付解決的。
張斌介紹說，在這樣的收支格局下，地方財(cái)政支出占支出總額的比重并不低，只不過地方財(cái)政支出中，有大約1/3的資金需要依靠中央的補(bǔ)助，而且越是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)中央補(bǔ)助占地方財(cái)政支出的比重越高。
“中央對地方的轉(zhuǎn)移支付有兩種基本形式，即財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，前者通常會增加地方可用財(cái)力，而后者往往與特定支出項(xiàng)目相聯(lián)系，屬于專款專用，地方政府不能將資金挪作他用。所以，增加地方可用財(cái)力有兩種基本思路：一是‘中央少拿一點(diǎn)，地方多留一點(diǎn)’；二是在保持中央和地方基本收支框架不變的情況下，中央通過增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的方式來充實(shí)地方財(cái)力。”張斌對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
鏈接：分稅制
分稅制財(cái)政管理體制于1994年實(shí)施，是指根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅（即國稅）、地方稅（即地稅）和中央地方共享稅。目前，中央稅主要包括關(guān)稅、消費(fèi)稅、從央企征收的所得稅等；地方稅包括營業(yè)稅（金融保險(xiǎn)等部門的除外）、農(nóng)業(yè)稅等；中央與地方共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等。其中，增值稅中央分享75％，地方分享25％；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方稅，海洋石油資源稅作為中央稅；證券交易稅中央與地方各分享50％；企業(yè)所得稅中央和地方的分享比例為60%：40％。
