以目前中國的資源環(huán)境情況,如果不通過資源稅來防止資源的過度開采和保護環(huán)境,抑制增長過快的高耗能行業(yè)和提高資源效率,經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展就無法保證。因此,提高資源稅的稅率,擴大征稅范圍,對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展有正面影響。
1月10日,國家稅務(wù)總局相關(guān)人士在新聞發(fā)布會上表示,資源稅改革方案和具體實施條例有望今年出臺;稅務(wù)總局正按照國務(wù)院的要求,對相關(guān)問題進行深入的研究論證,進一步完善改革方案。目前我國資源稅率過低,扭曲了市場價格,不利于資源開采和利用效率,有礙經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。改革要點是改“從量計征”為“從價計征”和擴大資源稅目。資源稅的改革將會對我國經(jīng)濟產(chǎn)生深遠影響。
資源稅是通過重新配置來平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關(guān)的環(huán)境問題的一種制度性安排。政府可以通過征收資源稅來矯正經(jīng)濟活動當(dāng)事人的私人成本,尋求私人成本與社會成本之間的平衡。隨著資源日益稀缺和環(huán)境惡化,資源稅目的逐漸轉(zhuǎn)為保護自然資源生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)代際公平的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)不可再生自然資源的稀缺程度及環(huán)境影響征收的資源稅,可以促進合理利用自然資源,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
資源稅對經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要作用,可以從兩方面討論。一是制度性的調(diào)節(jié)機制,比如累進稅制的資源稅。二是相機抉擇,如在經(jīng)濟高漲時期,資源需求加快時,政府可以實行增稅的緊縮性稅收政策,通過提高資源稅率,或設(shè)置新稅,擴大征收范圍,降低起征點和免征額等等,以縮小總需求。此外,資源稅還可以通過再分配來維護社會公平和穩(wěn)定。資源稅可以調(diào)節(jié)資源級差收入,使自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有,排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理。
資源稅對企業(yè)的影響主要是通過影響企業(yè)生產(chǎn)成本進而影響產(chǎn)量來實現(xiàn)。在短期,當(dāng)市場價格不變即稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁的情況下,提高資源稅可以刺激企業(yè)為減少生產(chǎn)成本而提高效率,降低能耗。如果價格可以提高,即稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁時,企業(yè)就可能選擇增加產(chǎn)量來獲利。因此,如果是為了抑制短期資源的過度需求,政府就需要在制定資源稅時考慮如果稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁時的情況,即資源稅是否增加了產(chǎn)量,從而增加了資源需求。
資源稅對消費者的影響大致表現(xiàn)為收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。收入效應(yīng),即政府對資源的稅收增加后,由于資源價格上升,購買者的實際購買能力下降,對資源性商品的消費降低。替代效應(yīng)是指資源稅使資源性商品的價格相對上漲,消費者降低對該商品的偏好,尋找其它無稅的或輕稅的相關(guān)商品來代替。例如,國外為了抑制燃油消費而征收的燃油稅。替代效應(yīng)的大小取決于不同商品的稅率差,稅率差異越大,替代效應(yīng)越強。因此,要達到抑制消費需求的目的,資源稅率必需足夠大,才能有期望的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)。
資源稅對產(chǎn)業(yè)投資的影響是,它一般會降低相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投資收益率,因而會減少投資。如征收資源稅可以用來抑制增長過快的高耗能產(chǎn)業(yè)投資。在設(shè)計資源稅時,對資源企業(yè)生產(chǎn)成本扣除范圍和標(biāo)準(zhǔn)(如折舊)、減免稅或稅收優(yōu)惠的規(guī)定,直接關(guān)系到投資收益的大小,對投資有實質(zhì)影響。若資源稅沒有降低投資收益率,對投資的影響可能是中性的;若稅后實際上減輕了所得稅負(fù)擔(dān),名義上投資收益率降低了,而實際投資收益率卻上升了,反而會刺激投資增加。因此,資源稅的合理設(shè)計很重要。
與任何一種稅收一樣,資源稅對收入分配會有影響。政府一方面可以通過資源稅,增加資源性生產(chǎn)企業(yè)的成本,減少尤其是壟斷性的資源行業(yè)的利潤;另一方面,政府又可以利用稅收收入來補貼需要扶持的行業(yè)和用于資源環(huán)境的保護,如資源稅中的資源耗竭費。由于資源稅會推高價格,從而影響消費水平,影響大小取決于課稅范圍和稅負(fù)能否轉(zhuǎn)嫁。如果稅基范圍寬,稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁就比較容易,最終商品價格因課稅而上升的幅度大,對終端消費影響也就較大。為了構(gòu)建和諧社會,政府應(yīng)該努力以可承受的價格為每位公民提供一些資源性產(chǎn)品的普遍服務(wù),并以實際購買力來考慮人們用于能源消費占可支配收入的比例,力圖體現(xiàn)社會公平。因此,對資源稅的終端消費影響也必須予以充分考慮。
市場結(jié)構(gòu)對資源稅的影響有很大作用。市場越具競爭性,資源稅轉(zhuǎn)嫁給消費者越難;越具壟斷性,向消費者轉(zhuǎn)嫁越容易。資源性產(chǎn)品的上游開采和生產(chǎn)企業(yè),大部分處于壟斷地位,能將資源稅的大部分稅負(fù)轉(zhuǎn)給消費者。而競爭相對激烈或產(chǎn)能過剩的下游企業(yè),如鋼鐵、水泥等行業(yè),短期中單個企業(yè)很難通過提高價格把稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給消費者,只能通過提高效率等辦法來內(nèi)部消化增加的成本,但長期可能會促成整個行業(yè)的提價,從而實現(xiàn)稅負(fù)的部分轉(zhuǎn)嫁,F(xiàn)階段的節(jié)能減排,抑制高耗能產(chǎn)業(yè)是首要目標(biāo)。鋼鐵、水泥等是典型的高耗能行業(yè),為了打擊高耗能,就應(yīng)當(dāng)加快資源稅改革。
無論如何,短期資源稅會提高資源性產(chǎn)品和替代產(chǎn)品的價格。但是,資源稅會提高企業(yè)的開采成本和生產(chǎn)成本,會迫使低效企業(yè)退出市場,減少對資源的過度開采和利用,提高資源開采和利用效率。而且,較高的資源性產(chǎn)品和替代產(chǎn)品的價格可以抑制需求和節(jié)能。由于資源的不可再生性,提高資源開采和利用效率是資源少漲價的必要條件。當(dāng)二者相互抵消時,長期資源稅有可能是降低而不是提高資源性產(chǎn)品價格。
總的說來,資源稅的要義在于提高資源開采和利用的效率,決策則通常是短期和長期、今天和明天的選擇。做出何種選擇,考驗的就是決策者的戰(zhàn)略眼光和智慧。
(作者系廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任)