土地收入的分配問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的問(wèn)題，從征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)論，到建設(shè)用地出讓價(jià)格，再到地方政府的土地財(cái)政，再到土地收入的“收支兩條線”管理等等問(wèn)題一直是全社會(huì)注目的焦點(diǎn)，問(wèn)題能否得到解決已經(jīng)成為具有重大社會(huì)影響的問(wèn)題。最近，土地出讓金的分配問(wèn)題已經(jīng)有了初步的進(jìn)展。
據(jù)國(guó)土資源部人士透露，一份名為《土地出讓金收支管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的文件，已基本修訂完成，待國(guó)務(wù)院審批后，未來(lái)幾個(gè)月內(nèi)可正式下發(fā)。規(guī)范地方政府對(duì)土地出讓金的使用，是該《辦法》的重點(diǎn)。
土地出讓金不應(yīng)該僅僅成為政府間爭(zhēng)奪的對(duì)象，收益具體分配是關(guān)鍵，如何惠及大眾，回饋環(huán)境是關(guān)鍵中的關(guān)鍵（圖：中新社）
“辦法”的主要內(nèi)容
該《辦法》要求，建設(shè)用地出讓涉及的“兩稅一費(fèi)”——城鎮(zhèn)土地使用稅、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)行調(diào)整。初步規(guī)定是城鎮(zhèn)土地使用稅提高兩倍，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅各提高一倍。土地出讓金總額的15%必須用于農(nóng)地復(fù)墾和土地整理開(kāi)發(fā)。此前的做法，是要求土地出讓金增值部分的15%作此用途。
至于地方政府對(duì)土地出讓金的收支，將采取在財(cái)政部系統(tǒng)（即國(guó)庫(kù)）中設(shè)立“國(guó)有土地有償使用專賬”的方式，按照國(guó)有土地出讓金收入的一定比例，建立“國(guó)有土地收益基金”，并規(guī)定地方政府不得作為當(dāng)期收入安排使用。
在這個(gè)過(guò)程中，土地出讓金將全額納入地方財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”，并接受地方人大的監(jiān)督，具體細(xì)節(jié)部分可能還需要進(jìn)一步完善，但“兩稅一費(fèi)”征收的新標(biāo)準(zhǔn)不存在太大變動(dòng)空間。
“兩稅一費(fèi)”征收標(biāo)準(zhǔn)的提高受關(guān)注
所謂的“兩稅一費(fèi)”就是前面提到的城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。兩稅一費(fèi)的變動(dòng)能夠改變土地將來(lái)的預(yù)期成本，在會(huì)計(jì)核算上將影響企業(yè)的未來(lái)現(xiàn)金流，從而影響企業(yè)的決策，影響土地用于建設(shè)用地后具體項(xiàng)目的決策。影響程度取決于稅費(fèi)的高低。
城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅是具有資源稅性質(zhì)的行為稅，是我國(guó)保護(hù)耕地和促進(jìn)土地合理利用的相關(guān)稅類。根據(jù)設(shè)置的初衷是要起到保護(hù)土地資源的目的，但由于標(biāo)準(zhǔn)是在90年代制定的，已經(jīng)不符合我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)情況；而且由于征收方式是定額征收，稅收收入并不能隨著土地價(jià)格的變化而變化，調(diào)節(jié)土地利用的功能大大弱于財(cái)政功能。根據(jù)環(huán)境稅的設(shè)置理念，資源使用者要為自己的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)于環(huán)境和資源的影響造成的外部成本付費(fèi)，那么付費(fèi)的大小要體現(xiàn)公平原則和效率原則，公平就是要任何使用土地的行為都要征稅，效率的原則就是要根據(jù)行為造成的外部成本和收益的不同而不同，所以這就要求我們相關(guān)稅費(fèi)的征收方式應(yīng)該和土地的收益和價(jià)格掛鉤，實(shí)行從價(jià)征收和定額征收相結(jié)合的方法，充分體現(xiàn)資源的稀缺性和環(huán)境的重要性。在目前的情況下，推動(dòng)稅費(fèi)改革一步到位是不現(xiàn)實(shí)的，那么適時(shí)的提高標(biāo)準(zhǔn)是個(gè)比較折中的方法。但是一刀切的方法沒(méi)有辦法體現(xiàn)調(diào)節(jié)的意味，在具體的細(xì)則上應(yīng)區(qū)分不同的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的區(qū)分，在保證必要的成本彌補(bǔ)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)。
新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是中央政府向地方政府收取的按照土地純收益標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，隨著我國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，固定資產(chǎn)投資熱度有不斷升溫的趨勢(shì)，有償使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，那么土地增值收益對(duì)于地方吸引力增大，地方政府賣(mài)地的沖動(dòng)越來(lái)越大。全民在分享土地收益上的分額越來(lái)越小，地方政府獲得了超額收益，那么地方政府的行為就多了一點(diǎn)“瘋狂”的因素。有償使用費(fèi)的調(diào)整就是協(xié)調(diào)這樣的矛盾，為地方政府的行為增加理性的因素。當(dāng)然在具體調(diào)節(jié)細(xì)則上，同樣需要進(jìn)一步細(xì)化。
相關(guān)稅費(fèi)收入等應(yīng)如何運(yùn)用
首先是城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，雖然是屬于行為稅的范疇，但還承擔(dān)著資源稅的功能，那么這部分費(fèi)用用于環(huán)境的治理和土地資源的保護(hù)就是天經(jīng)地義的，另外對(duì)于耕地占用稅可以考慮作為給農(nóng)民征地的補(bǔ)償。
然后是土地有償使用費(fèi)的問(wèn)題，作為中央政府參與土地收益分配的收入形式，有償使用費(fèi)收入應(yīng)該作為全國(guó)調(diào)配的收入來(lái)處理，再運(yùn)用于土地和環(huán)境中，支持各地的退耕還林，還草等工作，支持環(huán)境保護(hù)和土地保護(hù)工作。
再就是土地增值部分的處理問(wèn)題。由于土地是在地方政府的壟斷之中，政府在征用土地成本付出上存在問(wèn)題，由于政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，成本在沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定的情況下，地方政府的土地增值收益一直是歧高的，這部分收入也一直是一筆糊涂帳。如何處理好這部分增值收益是十分敏感和關(guān)鍵的問(wèn)題。在實(shí)行收支兩條線管理后，地方政府土地收入納入制度化管理，那么土地增值部分的收入就應(yīng)該考慮如何利用。由于土地所有權(quán)屬于全民或者集體所有，那么增值收入應(yīng)該用于全民，比如對(duì)于社會(huì)保障資金的安排，對(duì)于全民教育，醫(yī)療等公共服務(wù)的資金支持等等，應(yīng)該說(shuō)這是地方政府的責(zé)任，但在以前的制度條件下，土地收入一直處于制度外循環(huán)，這部分收益的去向根本沒(méi)有辦法監(jiān)督和保證。
筆者認(rèn)為土地收入的安排不是在各級(jí)地方政府和中央政府的收入分配，而應(yīng)該整體考慮土地使用行為和外部環(huán)境影響的相互協(xié)調(diào)，考慮土地收益對(duì)于全民和集體利益的補(bǔ)償，尤其是對(duì)于被征地農(nóng)民成本補(bǔ)償和相應(yīng)后續(xù)保障的必要支持，另外對(duì)于全民的基本公共服務(wù)的資金支持也應(yīng)該積極予以考慮和解決。
