增值稅是地區(qū)間稅收分配不公的制度根源
稅收制度在任何國(guó)家都是調(diào)節(jié)收入分配、緩解社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的主要手段之一，在中國(guó)顯得更為重要。
現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一個(gè)地方的財(cái)政狀況，取決于該地區(qū)的稅收收入狀況。增值稅是財(cái)稅體制改革后的第一大主體稅種，是中央與地方的共享稅，其收入占稅收總收入的45％以上。增值稅稅源主要來自制造業(yè)，我國(guó)的制造業(yè)主要集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，西部地區(qū)只是東部制造工業(yè)的一個(gè)市場(chǎng)。按現(xiàn)行稅制規(guī)定，商品的增值稅是在生產(chǎn)地繳納的，而承擔(dān)這筆稅款的卻是購買者和消費(fèi)者。簡(jiǎn)單地說，西部購買東部的工業(yè)產(chǎn)品除了按這些產(chǎn)品的價(jià)格支付價(jià)款外（工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格由生產(chǎn)成本加上平均利潤(rùn)兩部分組成），還負(fù)擔(dān)這些產(chǎn)品應(yīng)繳納的增值稅、消費(fèi)稅。換句話說，就是西部購買東部的工業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)還要向東部繳稅；東部工業(yè)產(chǎn)品占領(lǐng)西部市場(chǎng)的同時(shí)，把稅賦也轉(zhuǎn)嫁給了西部。這種稅賦轉(zhuǎn)嫁、收入轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，對(duì)國(guó)家整體來說，并不會(huì)增加國(guó)家的稅收總量，也不會(huì)減少國(guó)家的稅收總量，不傷及國(guó)家利益。卻明顯造成了西部與東部、發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的稅源分配不公。
為什么國(guó)際上對(duì)出口商品都實(shí)行徹底退稅，免稅出口？除了降低出口商品成本，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的原因外，還因?yàn)槌隹趪?guó)的商品進(jìn)入進(jìn)口國(guó)市場(chǎng)的同時(shí)，必須把出口商品的征稅權(quán)轉(zhuǎn)移給進(jìn)口國(guó)。否則，誰向你開放市場(chǎng)？國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)，道理也是一樣的，西部為東部的工業(yè)產(chǎn)品提供了市場(chǎng)，那么為東部產(chǎn)品繳納的增值稅就應(yīng)該在西部征稅，而不應(yīng)該由東部征稅。
更不合理的現(xiàn)象是：西部豐富的農(nóng)副產(chǎn)品在產(chǎn)地不納稅（為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)），收購到東部銷售才納稅，稅款又轉(zhuǎn)移到了東部。再如能源產(chǎn)品——電力。國(guó)家實(shí)施“西電東送”戰(zhàn)略，利用西部的水能、煤炭資源，在西部地區(qū)建了許多大型電站、電廠。電站、電廠雖然建在西部，但國(guó)家的幾大電網(wǎng)公司都設(shè)在東部。電站、電廠只生產(chǎn)電，賣電的是電網(wǎng)公司。因此，西部的電力在東部銷售，增值稅也在東部繳納。雖然現(xiàn)行體制規(guī)定，西部電力上網(wǎng)時(shí)，可以在西部預(yù)征部分增值稅，但預(yù)征的稅款不到應(yīng)征稅款的一半，大部分的增值稅轉(zhuǎn)移到了東部，“西電東送”的同時(shí)，“西稅”也“東送”了。
不僅如此，在西部大開發(fā)中，國(guó)家在西部地區(qū)投資的重大項(xiàng)目，首先得好處的還是東部。比如國(guó)家在西部建設(shè)大型水電站，采購的機(jī)器設(shè)備、鋼材鋼管、電線電纜都是東部企業(yè)制造的，投資產(chǎn)生的“第一桶金”——增值稅，還是流向了東部，西部只得一點(diǎn)建筑安裝營(yíng)業(yè)稅。
價(jià)外稅是在商品價(jià)格之外的一種課稅方式。我國(guó)的增值稅是價(jià)外稅，實(shí)際上已明確表現(xiàn)了由購買者或消費(fèi)者負(fù)擔(dān)稅款的特征。在發(fā)生跨地區(qū)商品交易的情況下，商品輸出地政府所取得的增值稅收入，是由商品輸入地所負(fù)擔(dān)的稅款轉(zhuǎn)移過來的�？上攵诂F(xiàn)行的增值稅征收制度下，不可避免地會(huì)出現(xiàn)東西部貧富差距越來越大。稅收是國(guó)民收入的初次分配，初次分配領(lǐng)域不重視公正問題，不僅會(huì)直接地、不恰當(dāng)?shù)卦斐蛇^大的貧富差距，而且還會(huì)增大再分配的難度，從而形成整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)嚴(yán)峻的收入分配不公問題。
增值稅分享體制進(jìn)一步加劇地區(qū)收入分配不公
我國(guó)采用的是不完全分稅制，即把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。其基本格局是中間大、兩頭小，共享稅這一塊占了稅收總收入的70％以上，是大頭，中央稅和地方稅這兩塊都比較小，各占稅收總收入的10％左右。中央稅、地方稅這兩塊都好辦，分征、分管，陽光操作，看得見、摸得著，清清楚楚。關(guān)鍵是共享稅這塊大蛋糕，如何分享，成了各方利益爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，演繹出苦樂不均、分享不公的矛盾。
我國(guó)增值稅作為中央與地方共享稅，采取的是以1993年為基數(shù)、超基數(shù)按比例遞增返還辦法。在這一體制下，哪個(gè)地方的增值稅增長(zhǎng)越快，上繳的增值稅越多，獲得的增值稅返還也就越多。地方政府所分享到的這部分增值稅就構(gòu)成了地方政府的局部利益。增值稅返還數(shù)額只和當(dāng)?shù)卣〉玫脑鲋刀惪傤~有關(guān)，但與當(dāng)?shù)鼐用竦脑鲋刀悓?shí)際負(fù)擔(dān)沒有關(guān)系。由于跨地區(qū)貿(mào)易商品的增值稅會(huì)引起稅賦在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)嫁，各地方政府向中央政府實(shí)際上繳的增值稅并不能準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)的增值稅實(shí)際情況。增值稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)情況主要取決于最終消費(fèi)者的發(fā)生地，增值稅收入多的地區(qū)實(shí)際負(fù)擔(dān)的增值稅并不一定多。
現(xiàn)行增值稅分享體制并沒有考慮到稅賦在地區(qū)之間轉(zhuǎn)嫁的因素，而是按照“基數(shù)法”依照增值稅上繳地來分配稅收返還，導(dǎo)致東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到的增值稅返還遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于西部落后地區(qū)。分稅制也許解決了中央與地方的財(cái)力分配關(guān)系，卻并沒有解決好地區(qū)間的財(cái)力分配不均等問題，反而使東西部的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，加劇了西部地區(qū)的貧困化。
地方保護(hù)、“項(xiàng)目大戰(zhàn)”的背后是對(duì)增值稅的爭(zhēng)奪
經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為：當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突出問題是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，地方政府投資行為和投資規(guī)模非理性擴(kuò)大，導(dǎo)致過多地依靠各種資源的大量消耗來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。無論是東部還是西部，無論是迫于財(cái)政壓力，還是區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，地方政府都不能不將發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)擺到至高無上的地位。
地方政府無論是在與中央政府分享稅基的縱向競(jìng)爭(zhēng)中，還是在地區(qū)之間爭(zhēng)奪稅基的橫向競(jìng)爭(zhēng)中，爭(zhēng)取本級(jí)政府稅收收入最大化，都會(huì)成為各級(jí)地方政府的目標(biāo)追求。地方政府在增值稅競(jìng)爭(zhēng)中的通常做法：一是千方百計(jì)搶占別的地區(qū)（特別是西部地區(qū)）的市場(chǎng)，并加以鞏固和擴(kuò)大，把增值稅稅賦轉(zhuǎn)嫁給別的地區(qū)；二是以行政手段設(shè)置種種障礙阻止其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)，防止其他地區(qū)把增值稅稅賦轉(zhuǎn)嫁給本地區(qū)；三是強(qiáng)迫當(dāng)?shù)叵M(fèi)者購買本地產(chǎn)的商品，用壟斷本地市場(chǎng)的辦法阻止外地商品的輸入。經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)，在增值稅競(jìng)爭(zhēng)中，處于明顯吃虧的不利地位。西部地區(qū)的市場(chǎng)和稅源成了發(fā)達(dá)地區(qū)的“獵物”。此外，一些發(fā)達(dá)地區(qū)還利用增值稅專用發(fā)票的抵扣機(jī)制，在輸出商品的同時(shí)，通過抬高商品的價(jià)格，增加商品輸入地的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，侵蝕商品輸入地的商業(yè)環(huán)節(jié)增值稅收入。
本位主義的、非規(guī)范性的增值稅競(jìng)爭(zhēng)，不僅使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的有效作用難以發(fā)揮，也阻礙著全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)這一宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
現(xiàn)行增值稅的高征收成本與高犯罪率
國(guó)際貨幣基金組織的財(cái)政專家們提出良好稅制的五個(gè)特征是：經(jīng)濟(jì)效率、管理簡(jiǎn)化、富有彈性、政治透明度高和公平。其中經(jīng)濟(jì)效率、管理簡(jiǎn)化和公平三個(gè)特征是最傳統(tǒng)、最基本的優(yōu)化稅制要求。比較良好稅制的特性，我們發(fā)現(xiàn)我國(guó)是稅收征收成本最高的國(guó)家。稅制改革前的1993年，我國(guó)稅收征收成本是3.12％，稅制改革后征收成本逐年提高，目前已達(dá)到5％－6％。美國(guó)的稅收征收成本是0.58％；新加坡的稅收征收成本是0.95％；澳大利亞的稅收征收成本是1.07％；日本的稅收征收成本是1.13％；英國(guó)的稅收征收成本是1.76％；在瑞典，即使是征收成本最高的所得稅也僅為1.5％�！笆澜缰睢钡闹袊�(guó)征收成本，主要源于復(fù)雜的增值稅管理成本支出。增值稅實(shí)行憑進(jìn)項(xiàng)專用發(fā)票上所注明的稅款進(jìn)行抵扣的辦法，就是說本環(huán)節(jié)納稅可以扣除上一道環(huán)節(jié)已繳納的稅款，抵扣的稅款不需要計(jì)算，專用發(fā)票上注明多少就可以扣多少。增值稅的抵扣是一個(gè)鏈條，下一道抵扣上一道，一環(huán)接一環(huán)，最終到了消費(fèi)者手上才劃上句號(hào)。為了保證這個(gè)鏈條不中斷，《增值稅條例》規(guī)定免稅的產(chǎn)品、企業(yè)也要先繳稅，然后再辦理退庫（征納雙方都要重復(fù)操作）。
增值稅的這一改革，使增值稅發(fā)票成為增值稅管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。增值稅專用發(fā)票的地位和作用被突出了出來，它不僅具有商事憑證的作用，還具有完稅憑證的作用，變成比貨幣還值錢得多的東西。增值稅專用發(fā)票的防偽、運(yùn)存、保管、使用、注銷、審核、檢查和監(jiān)控成為一項(xiàng)十分復(fù)雜、耗資巨大的系統(tǒng)工程。為有效遏制利用增值稅專用發(fā)票的違法犯罪活動(dòng)，從1994年以來，國(guó)家耗資數(shù)百億元進(jìn)行金稅工程一期、二期、三期建設(shè)。金稅工程建設(shè)取得了巨大成效，但大案、要案仍然不斷，而且犯罪的特征也朝著智能化、科技化、組織化發(fā)展。
增值稅已成為誘發(fā)高頻率犯罪的一個(gè)稅種，《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》2001年1月3日?qǐng)?bào)道：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1994年至2000年底，全國(guó)因偽造、盜竊、虛開增值稅專用發(fā)票被判處死刑者就有76人，其中已被執(zhí)行死刑的有46人。僅2000年就有9人被判處死刑，有7人被槍決。一個(gè)稅種的實(shí)施要?dú)⑦@么多人（雖然是依法該殺的），古今中外尚無先例。增值稅也使稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)空前加大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1998年－2002年立案涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票犯罪的人數(shù)為3653人，其中稅務(wù)人員涉嫌參與人數(shù)784人，占立案總?cè)藬?shù)的17.28％。此外，還有數(shù)以千計(jì)的稅務(wù)人員因增值稅案件受到責(zé)任追究、黨紀(jì)政紀(jì)處分。
事實(shí)證明，增值稅優(yōu)勢(shì)明顯，其弊端也突出。一張?jiān)鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票集商事憑證和抵稅憑證于一身，只要搞到一張?jiān)鲋刀悓Ｓ冒l(fā)票，動(dòng)輒可以抵扣數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元的稅款，或者獲得數(shù)十萬元乃至數(shù)百萬元的退稅，難免會(huì)有不法之徒鋌而走險(xiǎn)，嚴(yán)刑峻法都不足以遏制。一個(gè)犯罪率過高的稅種，應(yīng)該從制度本身去找原因，靠高科技支撐也未必能持久。如果將增值稅的征稅對(duì)象由賣方改為買方，廢除增值稅專用發(fā)票抵扣稅款的功能，把應(yīng)抵扣的稅款變成應(yīng)繳納的稅款，還發(fā)票的本來面目，看誰還去虛開增值稅發(fā)票呢？
增值稅改革的初步思考
改革現(xiàn)行增值稅迫在眉睫。筆者認(rèn)為，可以首先考慮改革現(xiàn)行增值稅納稅環(huán)節(jié)，實(shí)行對(duì)買方征稅，這不僅是必要的，也是可行的。
第一，對(duì)買方征稅，既不違反增值稅對(duì)增值額征稅的原理，又可以鮮明地體現(xiàn)增值稅的轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)，明確是購買者或消費(fèi)者負(fù)擔(dān)稅款。
第二，對(duì)買方征稅，還發(fā)票的本來面目，可以從制度上消除虛開增值稅發(fā)票的隱患。
第三，對(duì)買方征稅，免稅產(chǎn)品不必先征后退，出口企業(yè)不必退稅，可以從制度上切除“出口騙稅”這個(gè)怪胎。
第四，對(duì)買方征稅，可以取消增值稅一般納稅人與小規(guī)模納稅人的區(qū)別，對(duì)所有納稅人同等管理。
第五，對(duì)買方征稅，可以大大簡(jiǎn)化增值稅的管理程序，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，降低征收成本。
第六，對(duì)買方征稅，有利于增值稅轉(zhuǎn)型改革，對(duì)轉(zhuǎn)型企業(yè)采購的固定資產(chǎn)免稅就可以了，易于操作管理。
第七，對(duì)買方征稅，有利于全面加強(qiáng)稅收管理，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府稅收管理的積極性。加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，改變目前商業(yè)環(huán)節(jié)低稅賦、零稅賦、負(fù)稅賦的現(xiàn)狀。
第八，對(duì)買方征稅，使西部地區(qū)在購買力范圍內(nèi)形成的稅源在當(dāng)?shù)卣鞫�，增加�?dāng)?shù)囟愂帐杖�，緩解�?cái)政困境。僅政府采購環(huán)節(jié)西部地區(qū)就可以多得一大塊收入。
第九，對(duì)買方征稅，有利于消除地方政府增值稅惡性競(jìng)爭(zhēng)，消除地方保護(hù)、貿(mào)易壁壘的障礙，形成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。
當(dāng)然，改革完善增值稅征收制度，是一個(gè)非常原則又非常具體、非常微觀的現(xiàn)實(shí)問題，需要艱苦努力，深入探討，有大量的技術(shù)細(xì)節(jié)與內(nèi)容有待一步步理清、測(cè)算、論證，是需要集中社會(huì)各界的智慧、意見研究解決的一個(gè)重大課題。
