土地出讓金重分方案初步敲定,正待國務(wù)院審核頒行。新方案被冠名為《土地出讓金收支管理辦法》。10月15日,該“辦法”主要內(nèi)容已被國內(nèi)媒體披露。
“辦法”之核心主旨,意在重新分切賣地“蛋糕”,本質(zhì)上屬于賣地收益在相關(guān)利益方之間的再分配。因而,自從今年“兩會”期間,溫總理發(fā)出“應(yīng)對現(xiàn)行土地出讓金分配體制進行改革,收益要向失地農(nóng)民傾斜”的指示后,地方政府、國土部門、財政部門、地產(chǎn)開發(fā)商等利益主體,皆對“蛋糕”如何分切予以高度關(guān)切。
老百姓也極為關(guān)注“蛋糕”如何分切。在百姓的視野里,分切賣地的“蛋糕”與中央政府宏觀調(diào)控樓市,試圖遏制房價瘋漲的一系列調(diào)控舉措有關(guān),甚至頗帶感情色彩地希冀。因為此舉措本身就是宏觀調(diào)控房價的一部分,所以老百姓普遍希望包括重切“蛋糕”在內(nèi)的一系列調(diào)控政策的頒行,至少對瘋漲的房價有所遏制。
從披露的“辦法”條款看,原本大頭歸地方政府享有的賣地收益會受到一定減縮,收益的使用則從預(yù)算外收與支,納入預(yù)算內(nèi)收與支。也即,一方面減小“蛋糕”,再一方面加強監(jiān)督。其政策調(diào)整之初衷,力圖遏制地方政府無節(jié)制賣地(吃“子孫飯”)的斂財沖動。
1994年中央與地方開始“分灶吃飯”,賣地款在扣除各項“成本”后全歸地方政府享有。如今,待批的“辦法”首先擬動用稅收杠桿:城鎮(zhèn)土地使用稅提2倍,耕地占用稅提1倍,新增建設(shè)用地有償使用費提1倍。經(jīng)過稅與費切割后,剩余的“蛋糕”仍然不能歸地方政府獨享。依照“辦法”,它還須再切兩刀:切出15%用于建立“農(nóng)地復(fù)墾和土地整理(再造)基金”;再切一刀(比例不詳)建立“國有土地收益基金”。如此之后,剩余的賣地款才歸地方政府所有?伞稗k法”又新設(shè)了限制條款:第一,此款先得進財政(國庫)的口袋,實行“收支兩條線”;第二,此款由地方預(yù)算外納入地方預(yù)算內(nèi),支出時多了一道地方人大監(jiān)督。
在上述所言“辦法”的主要內(nèi)容中,對房價走勢會產(chǎn)生影響的部分主要是“兩稅一費”的成倍提高。
由于“兩稅一費”是在開發(fā)商競拍得到土地后再行征繳,也就意味著“兩稅一費”的提高,不會對土地交易量的大小產(chǎn)生直接影響,而只是適量抬高了開發(fā)商使用土地的“隱性成本(行話)”。這塊新增成本雖然在單位土地成本中所占比例很小,而且,羊毛出在羊身上,說到底,這塊新增成本最后還得從房價中走賬,由購房者埋單。我們捅破這層理,意在提醒人們,寄希望于通過中央政府重新分切賣地“蛋糕”來降低房價是不夠現(xiàn)實的。
就中央政府欲出臺并頒行“辦法”的本意,一方面試圖遏制地方政府的圈地沖動,更多著眼于整個經(jīng)濟運行層面的宏觀調(diào)控,減少土地資源的無序使用和浪費等。然而具體到地方層面,不同地方的圈地沖動成因復(fù)雜,發(fā)達(dá)地區(qū)帶有加快發(fā)展的盲動和顯性的政績追求之需,欠發(fā)達(dá)地區(qū),更多著眼于化解或部分化解地方財政“資金”奇缺之窘迫。故而,“辦法”的調(diào)節(jié)能力、執(zhí)行效度等等,面對中國各地圈地動機之復(fù)雜,也實在難以被高估。
上世紀(jì)末以來,中國一直宣稱實施著世界上最嚴(yán)厲的土地監(jiān)管制度,可中國恰恰又圈地最甚,浪費土地資源的勢頭一直未被遏制。究其原委,我們曾反復(fù)直言:關(guān)鍵在于計劃經(jīng)濟遺留的土地制度與市場經(jīng)濟所需要的土地制度難以相容。我們的判斷是,最終,現(xiàn)有土地制度是非改不可的,至于何時改,改到何種程度,目前尚缺乏時間表和操作計劃。由此,近期或日后一個階段內(nèi),政府只能出臺類似“辦法”這樣的改良性舉措。