稅改又臨十年之癢 中國舊稅制已呈現(xiàn)兩大弊端

　　距離1994年稅制改革已近十年時間，其間隨著中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，舊稅制在時間上的局限性已表露無疑。而根據(jù)以往的經(jīng)驗，大約每經(jīng)過十年時間，我國稅制就要經(jīng)歷一次脫胎換骨的大調整，此前的幾次重大稅制改革分別發(fā)生在1953年、1963年、1973年、1983至1984年和1994年。

　　內(nèi)外有別外資優(yōu)惠助長“假合資”行為

　　1993年10月，國內(nèi)某著名醫(yī)藥集團企業(yè)與香港公民許某成立了一家合資公司，并從當年開始享受合資企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。其后有知情人士舉報該合資企業(yè)存在偷漏稅款問題，經(jīng)稅務機關調查證實，該合資企業(yè)從1993年11月到1995年5月，在長達1年半的時間里，外方投資并沒有到位。根據(jù)有關法規(guī)，合資企業(yè)在外方資金未到位期間所享受的稅收優(yōu)惠應追繳入庫，因此該合資企業(yè)被勒令補繳稅款3000余萬元，并繳納相應的罰款和滯納金。

　　有關專家認為，我國現(xiàn)行的企業(yè)所得稅制在客觀上助長了各種“假合資”企業(yè)的偷漏稅款行為，我國的企業(yè)所得稅分為企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅內(nèi)外資兩套稅制。兩套稅制雖然名義稅率相差不大，但由于大量稅收優(yōu)惠政策的存在，現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率和實際稅率相差很大。據(jù)測算，內(nèi)資企業(yè)所得稅平均實際負擔率為22%左右，外資企業(yè)所得稅的平均實際負擔率則為11%左右。外資企業(yè)所得稅率比內(nèi)資企業(yè)低出一半。

　　而這種“內(nèi)外有別”的現(xiàn)象也同樣存在于城市維護建設稅和教育費附加，以及耕地占用稅上。

　　“法律”少“規(guī)定”多權威性差隨意性大

　　日前，財政部曾發(fā)布《關于進一步認真貫徹落實國務院＜關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知＞的通知》，規(guī)定相關的稅收優(yōu)惠政策只保留到2001年12月31日。

　　有專家分析，該《通知》出臺的背景在于各地方政府出于招商引資和保護地方企業(yè)的需要，超越權限出臺了各種稅收優(yōu)惠政策，以至于在同一地區(qū)、同一行業(yè)、甚至同一所有制企業(yè)適用完全不同的稅收政策，不但造成不同程度的稅收歧視，而且使國家稅款大量流失。

　　在現(xiàn)行稅法中，只有《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征收管理法》以及1993年12月全國人大常委會通過的《關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》是稅收法律，其余多為各種法規(guī)和暫行辦法。在現(xiàn)行的27個稅種中，以法律形式頒布的只有以上2個。

　　據(jù)有關專家介紹，我國稅收立法權大體可劃分為幾個層次，分別為全國人民代表大會(簡稱全國人大)及其常務委員會(簡稱常委會)制定的法律；經(jīng)全國人大及其常委會授權，國務院以“條例”或“暫行條例”的形式發(fā)布實行的全國性稅種；省級人民代表大會及其常務委員會有根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的具體情況和實際需要，在不違背國家統(tǒng)一稅法，不影響中央的財政收入，不妨礙我國統(tǒng)一市場的前提下，開征全國性稅種以外的地方稅種的稅收立法權。

　　稅法的法律級次過低，法律少而法規(guī)多，一方面降低了稅法的權威性，另一方面也蘊藏著隨意變動的可能性。這不但反映了我國稅收法制建設的不完善，也妨礙了與國際經(jīng)濟的進一步融合。（蕭徽）

    減輕企業(yè)稅負是稅改大方向 

　　對于稅收負擔的多寡，恐怕每個企業(yè)心里都有一本賬，很多企業(yè)的財務人員私下里對記者表示，現(xiàn)在如果不在稅收上動動腦筋企業(yè)就很難維持下去。

　　但是根據(jù)有關的統(tǒng)計數(shù)字，2002年我國稅收收入占GDP的比重為17%。有專家認為，這一水平無論與轉軌國家還是與低收入國家、中等收入國家相比均較低。

　　實際上根據(jù)記者掌握的情況，對于企業(yè)反映最強烈的企業(yè)所得稅問題，有關部門已數(shù)次組織有關專家進行討論，多數(shù)專家就統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，降低稅率已達成共識。

　　稅費負擔：企業(yè)、稅務局各執(zhí)一詞

　　根據(jù)廣東省有關部門對60家企業(yè)集團(公司)進行的一次稅收專項調查，60家企業(yè)中有31.37%的企業(yè)管理人員認為目前的稅收負擔過重，難以接受；有53.33%認為偏重，但還可以接受；有13.33%認為適當，不影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營。而認為“適當”的企業(yè)中有50%享有免稅政策，33.33%正同時享有減稅和免稅政策，16.67%享有減稅政策�？磥砥髽I(yè)的感受并不樂觀。

　　夏雨已經(jīng)在某地稅局工作了8年多，目前主要負責稅務稽查，據(jù)他分析，內(nèi)資企業(yè)的實際平均稅負大約在20%左右。

　　他給記者算了筆細賬，目前內(nèi)資企業(yè)要繳納的稅種主要有營業(yè)稅、城建費及教育費附加、增值稅、消費稅和企業(yè)所得稅。其中營業(yè)稅和城建費及教育費附加大多占企業(yè)流水額的5.5%，對于某些企業(yè)由于采取核定利潤率征收的方法，企業(yè)所得稅一般占企業(yè)流水額的3.3%，總體來看，一般企業(yè)的稅負不會超過20%，是企業(yè)可以接受的。

　　而財政部財政科學研究所的稅收研究室主任孫剛則認為企業(yè)的實際稅負可能比這一比例還要低一些，但他同時也承認企業(yè)的總體負擔要高于實際稅負，而且不同行業(yè)、不同地區(qū)乃至不同所有制企業(yè)的企業(yè)稅負也不盡相同，甚至會相差一倍以上。

　　有關專家認為，企業(yè)稅負問題不但相當復雜，而且也有宏觀稅負、企業(yè)微觀稅負，名義稅負與實際稅負之分。這其中的差別在于，企業(yè)大量的負擔是以制度內(nèi)、外的收費形式存在的。

　　目前我國名義上不稱稅但實際上具有稅收性質的課征應計入稅收總額的項目主要有：(1)各級政府征收的教育費附加收入，1999年為126.1億元；(2)行政事業(yè)性收費和基金以及絕大部分地方政府預算外資金，1999年約3200億元；(3)其他難以區(qū)分的項目，1999年列入財政收入的其他項目達925.43億元；(4)沒有統(tǒng)計到預算外資金中的“隱藏”收入，也稱為預算外之外的收入。按照1996年集中清查的數(shù)額估計，約占預算外收入的50%以上。

　　而根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)測算，2002年我國稅費總體負擔占GDP的25.1%，雖然低于發(fā)達國家30%的平均水平，但卻大大高于發(fā)展中國家16%-20%的水平。近幾年我國宏觀稅負水平一直在不斷提高，從1997年到2001年，財政收入占GDP的比例平均每年增加1個百分點。

　　但是學術界普遍認為，目前我國的稅費之和，實際已經(jīng)占到GDP的30%～35%。這一數(shù)字反映了我國宏觀稅收負擔明顯偏重。

　　而據(jù)記者了解，企業(yè)反映稅負偏重還有其實際的考慮，中國稅務咨詢協(xié)會常務理事丁蕓教授舉例說：“有許多企業(yè)在銷售產(chǎn)品時出于競爭的需要，往往在尚未收到銷售收入時就要向對方開具增值稅專用發(fā)票，這樣一來，企業(yè)還沒收到貨款卻要繳納增值稅，長此以往必然令企業(yè)感到不堪重負�！�

    稅負不公企業(yè)質疑“稅收歧視”

　　記者在和一些企業(yè)接觸的過程中，除了感到他們對現(xiàn)行稅制頗有微辭外，“稅負不公”也是他們經(jīng)常抱怨的問題。這主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅上，雖然我國現(xiàn)行內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅率均為33%，但由于大量稅收優(yōu)惠政策的存在，現(xiàn)行企業(yè)所得稅的名義稅率和實際稅率相差很大。據(jù)專家測算，內(nèi)資企業(yè)所得稅平均實際負擔率為22%左右，外資企業(yè)所得稅的平均實際負擔率則為11%左右。內(nèi)資企業(yè)所得稅率比外資企業(yè)整整高出一倍。

　　除了稅率上的明顯差別，還有一些隱性的差別，例如，外資企業(yè)支付給職工的工資可以據(jù)實列支，全部在稅前扣除，中資企業(yè)只能按國家規(guī)定的計稅工資標準，在稅前列支部分工資支出；外資企業(yè)的公益捐贈可全部作為當期的成本、費用列支，中資企業(yè)的公益、救濟性捐贈支出，只能在不超過企業(yè)當年應納所得額的1.5%的標準內(nèi)據(jù)實扣除；此外在固定資產(chǎn)折舊方法、企業(yè)再投資退市等方面，外資企業(yè)都可以享受到更優(yōu)惠的政策。

　　對此，孫剛介紹說：“目前工資列支標準為800元，根據(jù)地區(qū)不同可以上浮20%，北京執(zhí)行的列支標準為960元，這主要是由于以前個人所得稅的征管制度尚不健全，國家希望通過這一限制對企業(yè)適當約束，而隨著個人所得稅的征管逐漸規(guī)范，再加上許多非國有企業(yè)的增多，目前看來這一約束的意義正在減弱，而且這一規(guī)定也造成了內(nèi)、外資企業(yè)的稅負差異�！笔聦嵣希�這種稅負不公現(xiàn)象也表現(xiàn)在內(nèi)資企業(yè)之間，例如：1996年財政部、國家稅務局《關于促進企業(yè)技術進步有關財務稅收問題的通知》和1999年國家稅務局關于《企業(yè)技術開發(fā)費稅前扣除管理辦法》中，都明確僅適用于國有、集體工業(yè)及國有、集體控股的股份制、聯(lián)營企業(yè)。另外，國有企業(yè)的一些開支，如住房、福利等可記入成本，民營企業(yè)則不允許。

　　更耐人尋味的是，即使是所有制形式相同，同一個行業(yè)或同處一個地域的公司，所得稅稅負也可能有較大差異，這在上市公司中表現(xiàn)得最為突出。

　　在股份公司上市前，各地方政府大多對其采取了各種優(yōu)惠的企業(yè)所得稅政策，有的是全部免繳稅收；有的是定額上繳或包干遞增上繳；也有“先征后返”的；還有參照高新技術開發(fā)區(qū)優(yōu)惠稅率再減半征收的，甚至有跨地區(qū)“注冊經(jīng)營”而予免繳減繳稅收等。由此形成上市公司所得稅實際稅負五花八門，有33%、15%、7.5%、0%不一而足。

　　有鑒于此，財政部曾發(fā)布《關于進一步認真貫徹落實國務院＜關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知＞的通知》，規(guī)定相關的稅收優(yōu)惠政策只保留到2001年12月31日。

　　但是，上述稅收優(yōu)惠政策的取消只波及到部分上市公司，還有很多上市公司因為符合有關規(guī)定繼續(xù)或開始享受稅收優(yōu)惠政策，有些規(guī)定雖然體現(xiàn)了國家對某些地區(qū)和行業(yè)的傾斜政策，但在客觀上也是造成企業(yè)稅負不均的因素。

　　專家建議針對個人開征新稅種減輕企業(yè)負擔

　　“如果企業(yè)可以很好地生存，誰又會去甘冒被查處的危險呢？”某公司財務經(jīng)理的看法可能具有一定的代表性。在記者調查中，有企業(yè)認為如果國家適當調低稅率，同時加強征管，包括加重處罰力度，一方面可以減輕企業(yè)負擔，另一方面反而可能增加稅收。

　　而在稅務局工作的小夏顯然頗不以為然，“即使把稅負限制在5%以下，也依然會有人偷稅。”小夏肯定地說。據(jù)他介紹，在實際工作中幾乎從未遇到一個完全符合稅法要求的納稅企業(yè)，以至于他所在的稅務局要求稅務人員在稽查過程中必須發(fā)現(xiàn)問題，并以此作為對工作人員的考核標準之一。

　　有專家更進一步解釋說，在目前的條件下，希望通過加強征管來杜絕偷漏稅只能是一種理想。事實上，在國家與企業(yè)的博弈中，國家往往是通過提高稅負保障稅收，而企業(yè)的對策只有設法少納稅，于是企業(yè)偷漏稅款，造成國家進一步提高稅負，而企業(yè)只有設法進一步偷漏稅款，如此形成惡性循環(huán)，造成稅負逐漸增加，企業(yè)偷漏稅現(xiàn)象則日益普遍。

　　另有專家認為，針對我國收費過多、過濫的情況，應該積極推進“費改稅”，取消各種不合理的收費，如將一些具有稅收性質的收費項目，通過立法上升為稅收，并入相關稅種或開征新稅種，如將社會保障基金改為社會保障稅，將礦產(chǎn)資源補償費、水資源費等改為資源稅，將污水排污費、綠化費等改為環(huán)境保護稅。而對于企業(yè)反映最強烈的企業(yè)所得稅問題，多數(shù)專家就統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，降低稅率已達成共識。

　　小資料：稅收負擔

　　稅收負擔簡稱“稅負”。它是納稅人因履行納稅義務而承受的一種經(jīng)濟負擔。用相對數(shù)表示，是稅額占收入數(shù)量的比重，即稅收負擔率。用絕對數(shù)表示，是稅收負擔額。從不同的考察角度和層次看，稅收負擔分為社會總稅負和納稅人個別稅負；名義稅負和實際稅負；直接稅負和間接稅負等。影響稅收負擔的因素主要有三類：一是經(jīng)濟因素。包括社會經(jīng)濟發(fā)展水平，如生產(chǎn)規(guī)模、增長速度、經(jīng)濟效益與人均國民收入等；國家與企業(yè)的分配體制；國家的財政政策的收支狀況等。二是稅制因素。包括征收管理水平、納稅人的守法程度等。（胡朝輝）

    內(nèi)資企業(yè)稅負有望降至25%以下 

　　現(xiàn)行的內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，在優(yōu)惠目標、內(nèi)容、形式、程度等方面都存在很大的差異，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，不但造成內(nèi)外資企業(yè)稅負不公問題，而且客觀上也為“假合資”等行為提供了條件，造成了國家稅收的大量流失。

　　在八屆人大四次會議中明確提出了我國企業(yè)所得稅改革的目標，即“繼續(xù)完善稅制，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，取消各種區(qū)域性稅率”，為內(nèi)外資企業(yè)在同樣的納稅條件下開展公平競爭提供平等的環(huán)境。

　　而在企業(yè)所得稅改革過程中，有關征稅對象、稅率、應納稅所得額的確定以及稅收優(yōu)惠問題一直是關注的焦點。

　　企業(yè)所得稅可改稱經(jīng)營所得稅稅率以25%為宜

　　我國目前經(jīng)濟模式多樣化，各部門又采取不同的劃分標準，如此一來在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅后確定納稅人時就會出現(xiàn)矛盾。若稱企業(yè)所得稅，事業(yè)單位及其他經(jīng)濟組織顯然不在此列；稱法人所得稅，有些企業(yè)不是法人組織，不具備法人條件，所以建議合并后的所得稅稱為經(jīng)營所得稅，只要有經(jīng)營所得企業(yè)、單位、組織均視為經(jīng)營所得稅的納稅人，簡明、準確且涵蓋范圍廣。

　　比例稅率是世界上大多數(shù)國家采用的所得稅率，計算簡便，透明度高，可使企業(yè)處于平等的稅負地位，促進內(nèi)資企業(yè)公平競爭，鼓勵企業(yè)提高規(guī)模效益。

　　“簡化稅制，擴大稅基，降低稅率，提高效率”是當前世界稅制改革的總趨勢，目前內(nèi)資企業(yè)所得稅率為33%，很多外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用的所得稅率為15%和24%，因此，我國統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅的稅率應有適當降低。統(tǒng)一后的所得稅稅負的確定上應以25%為宜，因為北京等地企業(yè)實際所得稅負大都在30%以下，因此確定30%的比例稅率既可以使名義稅率與目前企業(yè)的實際稅負相近，又不至于影響國家財政收入。所得稅扣除標準：內(nèi)資企業(yè)向外資企業(yè)看齊稅負可適當降低。事實上，內(nèi)外資企業(yè)所得稅更大的差別表現(xiàn)在不同扣除標準和資產(chǎn)的稅務處理規(guī)定不同等問題。統(tǒng)一后的所得稅應根據(jù)客觀經(jīng)濟政策的需要，在不影響財政收入的前提下，以內(nèi)資所得稅經(jīng)過測算，明確一些主要的稅前扣除項目標準，除此之外，其他稅前扣除項目標準應和財務制度規(guī)定一致起來。

　　目前內(nèi)資企業(yè)的工資支出按法定的計稅工資標準扣除，職工福利費、工會經(jīng)費、職工教育經(jīng)費分別按計稅工資總額的14%、2%、1.5%計算扣除。而外資企業(yè)的工資支出、職工福利費支出，則是由當?shù)囟悇諜C關審核同意后就可如數(shù)列支，具有較大的靈活性。統(tǒng)一后的所得稅職工工資的列支應摒棄現(xiàn)行計稅工資的做法，采取目前外資企業(yè)工資列支的辦法，即經(jīng)董事會或企業(yè)決策層決定發(fā)給職工的工資，可據(jù)實所得稅前扣除。如果擔心企業(yè)工資失控，可以通過個人所得稅加以調節(jié)。為此，應加強企業(yè)所得稅與個人所得稅在稅制上和征管上的銜接，一是個人所得稅應采用綜合稅制，或至少各項勞動所得應采取綜合申報的辦法，以便在公平的基礎上進行收入調節(jié)；二是企業(yè)發(fā)放工資在稅前據(jù)實扣除的前提是必須標明所領工資的每個人身份證號碼，這部分信息應能進入個人所得稅的征管系統(tǒng)，以便與稅務機關的稽核，防止稅收流失。

　　目前內(nèi)資企業(yè)向金融機構借款的利息支出，允許按實際發(fā)生數(shù)扣除，向其他機構的借款，只準按金融機構的同類、同期貸款利率計算的數(shù)額扣除。而外資企業(yè)屬于生產(chǎn)、經(jīng)營的正常借款的利息，只要提供付息的證明文件，并經(jīng)當?shù)囟悇諜C關審核，就準許按合理的不高于一般商業(yè)貸款利率的標準列支。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅關于利息費用的支出應采用現(xiàn)行外資企業(yè)所得稅的辦法。

　　所得稅優(yōu)惠政策應實行同等待遇

　　外資企業(yè)享受的所得稅優(yōu)惠一般都寬于內(nèi)資企業(yè)。比如在優(yōu)惠的期限上，內(nèi)資企業(yè)享受的稅收減免一般從開業(yè)之日算起，最長不超過3年；外資企業(yè)享受“免二減三”的優(yōu)惠，而且是從獲利年度算起。再如地域性的優(yōu)惠政策，在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、沿海經(jīng)濟開放區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)，生產(chǎn)性的外資企業(yè)普遍享受15%的優(yōu)惠稅率；內(nèi)資企業(yè)只是在高新區(qū)內(nèi)才能享受15%的優(yōu)惠稅率。

　　由于內(nèi)資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，主要是貫徹社會福利政策，勞動就業(yè)政策，環(huán)境保護政策以及照顧納稅困難等，貫徹產(chǎn)業(yè)政策方面的也很少。

　　因此有必要在統(tǒng)一企業(yè)所得稅時進一步統(tǒng)一和完善優(yōu)惠政策，具體設想為：

　　1.取消地區(qū)稅收優(yōu)惠，實行同等待遇。由于特區(qū)、開發(fā)區(qū)、沿海港口城市、三個經(jīng)濟三角區(qū)以及其他一些特定地區(qū)，在多年的政策導向下已獲得較大發(fā)展，投資環(huán)境已得到了較大的改善，即使不對其實行地區(qū)優(yōu)惠，也能保證外國投資者有利可得。因此，沒有必要對其繼續(xù)實行地區(qū)優(yōu)惠，即使實行地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，也只能對中西部實行，以促進各地區(qū)均衡發(fā)展。

　　2.實行行業(yè)優(yōu)惠政策，并使其體現(xiàn)國家政策導向。要求當前稅收優(yōu)惠政策由突出區(qū)域導向逐漸轉向突出產(chǎn)業(yè)導向為主、區(qū)域發(fā)展導向為輔上來，以貫徹實施國家的產(chǎn)業(yè)政策。可借鑒國際上的通行做法，區(qū)分對涉外企業(yè)采取的鼓勵、允許、限制和禁止的不同情況，實行有選擇的特定優(yōu)惠。

　　3.對于生產(chǎn)性企業(yè)區(qū)分為直接出口或替代進口項目、一般制造項目、消費型項目、簡單加工項目分別給予不同的優(yōu)惠。在保證基礎產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的同時提高生產(chǎn)性企業(yè)的質量，徹底改變過去不論投資項目風險大小、周期長短、利潤高低都給予同樣稅收優(yōu)惠待遇的不合理現(xiàn)象，使稅收杠桿真正發(fā)揮調節(jié)功能。

　　4.取消再投資退稅，建立新型的鼓勵稅后利潤資本化的稅收優(yōu)惠政策。有關調查研究表明，再投資退稅是一種既減少國家經(jīng)濟利益，作用效果又不大的直接優(yōu)惠辦法，而且，我國的再投資退稅優(yōu)惠，在世界各國中可以說是稅收優(yōu)惠口徑最寬大的國家。對此，我國可以效仿其他國家，對投資于運營資產(chǎn)(不包括非運營資產(chǎn))的資本，采取延期納稅或一定比例稅款或應納稅所得額扣除，其比例一般掌握在70%左右。