稅改應(yīng)調(diào)整共享稅分成比例作過(guò)渡

最新出臺(tái)的《廣東省深化財(cái)稅體制改革率先基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度總體方案》，方案中提出完善省以下分稅制財(cái)政體制，通過(guò)房地產(chǎn)稅等改革，使房地產(chǎn)稅等財(cái)產(chǎn)行為稅成為縣(市)級(jí)主體稅種，增強(qiáng)市縣政府履行事權(quán)和支出責(zé)任的保障能力。隨著城市化水平的不斷提高，居民對(duì)公共品的需求也逐步增加，其中的需求不僅涉及數(shù)量問(wèn)題，還涉及質(zhì)量問(wèn)題，這就需要政府增加對(duì)公共品的投入，同時(shí)還需要政府提高公共品供給效率。而要保障公共品供給水平和效率，就必須合理確定中央政府和地方政府各自的公共品供給范圍及其相應(yīng)的合理的政府間收入劃分。

地方公共品供給水平

急需提高

公共品具有“公共”性質(zhì)，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，決定了其供給方主要是政府。按照覆蓋范圍劃分，公共品可以分為全國(guó)性公共品和地方性公共品。全國(guó)性公共品供給主體為中央政府，地方性公共品供給主體為地方政府。

實(shí)踐中，公共品有效供給涉及四個(gè)方面的均衡關(guān)系，一是區(qū)域發(fā)展與公共品供給均衡；二是城市發(fā)展與公共品供給均衡；三是公共品供給涉及的政府支出與政府收入均衡；四是人口規(guī)模與公共品供給規(guī)模均衡。

在城市化加速的條件下，居民對(duì)地方性公共品的需求會(huì)大幅增加，其中包括對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療保健服務(wù)、基礎(chǔ)教育的需求等等。如果地方性公共品供給適應(yīng)不了城市化加速的需求，會(huì)產(chǎn)生一系列難以治愈的“城市病”，比如交通擁堵、空氣污染嚴(yán)重、看病難、上學(xué)難等等。

歷史上，美國(guó)城市化加速的一個(gè)后果是曾經(jīng)由于地方公共品供給不足，出現(xiàn)一系列“城市病”。比如20世紀(jì)90年代初，美國(guó)大城市面臨失業(yè)、無(wú)家可歸、城市基礎(chǔ)設(shè)施老化、暴力、犯罪等問(wèn)題。

在中國(guó)，由于區(qū)域與城市發(fā)展不均衡，一線城市人口密度過(guò)大。據(jù)媒體報(bào)道，目前深圳人口密度高達(dá)每平方公里8000人左右，超過(guò)北京、廣州和香港。而實(shí)際上，北京、廣州人口密度也不小。人們感覺(jué)香港人口密度肯定超過(guò)深圳，而實(shí)際上香港人口密度為每平方公里6420人，低于深圳。由于一線城市人口密度過(guò)大，已經(jīng)出現(xiàn)一些“城市病”亟待解決，比如交通擁堵，看病難。盡管近幾年，一線城市加大了地方公共品供給規(guī)模，但地方公共品供需矛盾依然較大。在城市化加速的情況下，一線城市地方公共品供需矛盾會(huì)進(jìn)一步加劇。這是一個(gè)不容回避且亟待解決的問(wèn)題。

美國(guó)在20世紀(jì)80年代新增的2300萬(wàn)人口中，超過(guò)90%的人口涌入大城市。美國(guó)當(dāng)時(shí)城市化出現(xiàn)的一個(gè)重要現(xiàn)象是人口向大城市集聚度較大幅度超過(guò)中小城市。中國(guó)在未來(lái)城市化加速過(guò)程中，也同樣會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象。因此，中國(guó)城市化加速，一方面要求大城市更大規(guī)模地增加地方公共品供給規(guī)模，另一方面也應(yīng)通過(guò)增加中小城市地方公共品供給質(zhì)量，提升中小城市教育和醫(yī)療水平，政府為主體的機(jī)會(huì)供給向中小城市傾斜，提高中小城市品牌價(jià)值，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)向中小城市集群，吸引人口向中小城市集聚。

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大勢(shì)

完善分稅制

為了解決“城市病”問(wèn)題，美國(guó)曾于1949年推動(dòng)“城市更新”運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的結(jié)果與初期愿望相背離的重要原因是地方政府行為出現(xiàn)“偏差”。中國(guó)可以吸收其中的教訓(xùn)，充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性，以有效供給地方公共品為主導(dǎo)，開(kāi)展適應(yīng)城市化加速背景下的新的“城市更新運(yùn)動(dòng)”。而“城市更新運(yùn)動(dòng)”需要地方政府大量資金投入，進(jìn)一步完善分稅制成為關(guān)鍵。

中國(guó)完善分稅制包括多個(gè)方面，一是在區(qū)分全國(guó)性公共品和地方公共品的基礎(chǔ)上，正確劃分中央和地方供給范圍；二是適應(yīng)地方政府事權(quán)范圍擴(kuò)大的現(xiàn)狀，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相符的公共收支體系；三是建立以房產(chǎn)稅為主體的新型地方稅體系。

建立以房產(chǎn)稅為核心的地方稅體系是中國(guó)完善分稅制的“重頭戲”，但推動(dòng)以房產(chǎn)稅改革為主導(dǎo)的分稅制完善需要選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)，否者會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)震蕩。日本在20世紀(jì)80年代曾有過(guò)這方面的教訓(xùn)。

中國(guó)正在推動(dòng)“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”，由于營(yíng)業(yè)稅是地方稅體系的主體稅種，“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”過(guò)渡期結(jié)束后，地方稅收收入會(huì)受到較大影響。而未來(lái)5年內(nèi)中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展進(jìn)入震蕩期，房產(chǎn)稅改革的結(jié)果是增加囤房成本，在一定程度上會(huì)改變房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)，故不宜推動(dòng)房產(chǎn)稅改革。這就產(chǎn)生了矛盾。一方面地方政府因“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”，5年過(guò)渡期結(jié)束后，如果不推動(dòng)房產(chǎn)稅改革，則地方政府收入會(huì)大幅下降，直接影響到地方公共品的供給水平；另一方面如果推動(dòng)房產(chǎn)稅改革，將房產(chǎn)稅作為地方稅的主要稅種，則可能引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)大幅震蕩。

解決這個(gè)矛盾的途徑是，調(diào)整共享稅的分成比例作為過(guò)渡，待中國(guó)房地產(chǎn)穩(wěn)定之后，再全面推動(dòng)房產(chǎn)稅改革，建立以房產(chǎn)稅為核心的地方稅體系。

按照現(xiàn)行相關(guān)制度，中央與地方分成比例為：增值稅收入75%歸中央，25%歸地方；除去個(gè)別項(xiàng)目之外，企業(yè)所得稅60%歸中央，40%歸地方；除去個(gè)別項(xiàng)目之外，個(gè)人所得稅60%歸中央，40%歸地方。在過(guò)渡期，建議中央與地方分成比例調(diào)整為，增值稅收入65%歸中央，35%歸地方；企業(yè)所得稅55%歸中央，45%歸地方；個(gè)人所得稅55%歸中央，45%歸地方。通過(guò)臨時(shí)性調(diào)整分享稅的分成比例，可以提高地方政府稅收收入份額，彌補(bǔ)“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”以及延緩房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生的收入缺口，提高地方政府有效供給地方公共品的能力。