社科院專家：土地出讓金與房地產(chǎn)稅或?qū)⒐泊?

只要土地作為市場(chǎng)要素資源有價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)格，那么，增加任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財(cái)政收入中離場(chǎng)。從政府財(cái)務(wù)視角看，任何急于擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為財(cái)力來(lái)源的倉(cāng)促做法，都值得商榷。

思考房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型問(wèn)題，還得回到公共政策制定與運(yùn)行的基本邏輯—即公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。基于公共產(chǎn)品與服務(wù)的融資需求的土地相關(guān)稅費(fèi)政策，才是我們的理性選擇。

應(yīng)該確立穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的改革總思路，解決地方公共支出財(cái)力來(lái)源，不讓地方財(cái)政出問(wèn)題，確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總收入規(guī)模大致不變或穩(wěn)中有降。逐步形成地方理解、民意支持和社會(huì)認(rèn)可的輿論環(huán)境，方才有助于這項(xiàng)改革的順利推進(jìn)。

房地產(chǎn)稅改革已被作為稅制改革的突破口之一，列為了今年的工作重點(diǎn)。各方面關(guān)心的問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面：其一，房地產(chǎn)稅的征收范圍、稅率多少和征管方式；其二，與房地產(chǎn)稅高度相關(guān)的土地出讓金如何轉(zhuǎn)型。第一個(gè)問(wèn)題，涉及稅制設(shè)計(jì)與人們的利益直接關(guān)聯(lián)，屬于微觀層面的政策設(shè)計(jì)。第二個(gè)問(wèn)題，牽涉到財(cái)政體制與土地管理模式，屬于中觀乃至宏觀層面的制度安排。

我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)稅的稅負(fù)高低與現(xiàn)在土地出讓金規(guī)模直接關(guān)聯(lián)，房地產(chǎn)稅能不能成為地方公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的可靠資金來(lái)源，與土地制度、土地市場(chǎng)、財(cái)政體制等改革密不可分，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型脫離不了全面深化改革的時(shí)代背景。這當(dāng)中，土地出讓金如何轉(zhuǎn)型，成為理解和把握房地產(chǎn)稅改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

土地出讓金與房地產(chǎn)稅能不能共存

土地出讓金是對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行價(jià)值報(bào)償?shù)囊环N制度探索。為了適應(yīng)對(duì)外開放的需要，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市于1987年12月1日首次公開拍賣了一宗開發(fā)土地出讓50年使用權(quán)。1988年《憲法》修改，增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，當(dāng)年《土地管理法》修訂。至此，土地出讓金制度基本確立。

客觀看，我國(guó)現(xiàn)行土地出讓金制度大部分借鑒了香港特別行政區(qū)的制度設(shè)計(jì)。香港的土地出讓金與房地產(chǎn)稅又是怎樣一個(gè)運(yùn)行狀態(tài)呢？

回歸之前，香港全境的土地所有權(quán)歸英王。土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程的實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。土地出讓金是土地使用權(quán)的租金，分為年租和批租兩種形式。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得的土地出讓金進(jìn)入政府收入體系，成為港英政府應(yīng)付公共支出不可或缺的財(cái)力來(lái)源。但只靠出讓土地使用權(quán)來(lái)獲取財(cái)力的辦法，也不是維持公共支出的長(zhǎng)久之計(jì)。香港又尋找如何借助土地來(lái)獲取可持續(xù)的財(cái)政收入來(lái)源。真正意義的房地產(chǎn)稅，被提上議事日程，其名稱叫“物業(yè)稅”。簡(jiǎn)言之，這是一種以物業(yè)單元為稅基的稅制安排。

這一制度設(shè)計(jì)的邏輯有香港特色，也有現(xiàn)實(shí)需要。但應(yīng)該注意到香港設(shè)置物業(yè)稅的獨(dú)有制度環(huán)境與社會(huì)基礎(chǔ)。首先，香港法制程度較高，監(jiān)管嚴(yán)格。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雖屬于批租或年租性質(zhì)，但租賃期間的土地權(quán)益保障完備。其次，香港物業(yè)稅的評(píng)估討論多年，社會(huì)共識(shí)強(qiáng)，組織沖突不大。與之匹配，物業(yè)稅征收建立在個(gè)人財(cái)產(chǎn)、收入與信用登記完備基礎(chǔ)上，稅收管理盲區(qū)也比較小，征管難度低。最后，香港畢竟是一個(gè)地區(qū)，其社會(huì)福利水平均等化程度高，且沒(méi)有人口大規(guī)模遷徙與二元土地結(jié)構(gòu)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

總的來(lái)看，香港的土地出讓金與物業(yè)稅處于并行狀態(tài)，此政策基于其獨(dú)有的管理機(jī)制、配套措施與民意的結(jié)果。我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒香港經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，不能完全照搬，應(yīng)有所調(diào)整。

什么情況下只有房地產(chǎn)稅而沒(méi)有土地出讓金呢？

典型的代表是美國(guó)。美國(guó)房地產(chǎn)稅實(shí)行普遍征收原則，并以評(píng)估價(jià)值為基準(zhǔn)。這就是說(shuō)，美國(guó)房地產(chǎn)沒(méi)有不交稅的，而征稅依據(jù)是房產(chǎn)價(jià)值。土地和房產(chǎn)作為一體，實(shí)施整體征稅。美國(guó)土地私有源自建國(guó)之初，各級(jí)政府占有土地比重不高，土地出讓大多是社會(huì)層面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這樣的制度設(shè)計(jì)既考慮到了政府不掌握大多數(shù)土地，土地市場(chǎng)多由市場(chǎng)自發(fā)交易形成的背景，也考慮到了美國(guó)房地產(chǎn)及土地市場(chǎng)相對(duì)成熟，價(jià)格波動(dòng)小，居民或企業(yè)收入現(xiàn)金流與擁有房產(chǎn)較為匹配，直接稅(財(cái)產(chǎn)稅和所得稅)征管制度完備。

我國(guó)現(xiàn)在房?jī)r(jià)地價(jià)持續(xù)波動(dòng)，直接稅征收環(huán)節(jié)困難，居民與企業(yè)擁有的房產(chǎn)價(jià)值與收入不一定匹配，一般收入群體擁有的回遷房或福利房?jī)r(jià)值，近年來(lái)已屢次翻番，但家庭收入不高。美國(guó)房地產(chǎn)稅制度能不能大部分被借鑒到中國(guó)，特別是普遍征收原則？值得全面細(xì)致地研討。

地方政府難以擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)為政策目標(biāo)

這些年，有一種說(shuō)法：改革任務(wù)之一是要扭轉(zhuǎn)地方政府將土地作為本級(jí)財(cái)政收入主要來(lái)源的態(tài)勢(shì)，著力培養(yǎng)地方稅體系，建立穩(wěn)定可持續(xù)的地方財(cái)力來(lái)源。應(yīng)該說(shuō)，這樣的政策設(shè)想，符合政府收入依靠其收入形式中最具規(guī)范性、最具法律效力的稅收作為收入來(lái)源的經(jīng)典理論。要做到這一點(diǎn)的核心，是落實(shí)分稅制財(cái)政體制改革，讓地方真正擁有地方稅，而不僅僅是增加財(cái)政收入。

近12年里，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重平均值都在50%以上。這意味，如果土地出讓金即刻廢止，中國(guó)地方財(cái)力總和立即削減一半。這里面尚不包括與土地與房地產(chǎn)相關(guān)的其他稅收收入，如土地增值稅、耕地占用稅、契稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、印花稅等。

事實(shí)上，地方財(cái)政以土地及房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為收入來(lái)源的動(dòng)因，還在于城市土地的稀缺性導(dǎo)致的土地要素價(jià)格扭曲，即土地價(jià)格的畸形走高。如果再把視野放寬一些，可能還有一部分目前還不能定量分析或者已經(jīng)超出經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇的問(wèn)題，影響著地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。比如，中國(guó)土地市場(chǎng)供給端壟斷造成的“政策性稀缺”，即供給主體只有一方；再比如土地一級(jí)交易市場(chǎng)只有政府收儲(chǔ)賣地與社會(huì)買地的交易形式，沒(méi)有成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體擁有的社會(huì)成員之間的土地交易市場(chǎng)造成的“管制性稀缺”，即管制導(dǎo)致的土地交易市場(chǎng)缺陷。這就不難理解，當(dāng)市場(chǎng)活動(dòng)沒(méi)有充分的討價(jià)還價(jià)余地，當(dāng)商品的供給與需求信息嚴(yán)重不對(duì)稱，當(dāng)沒(méi)有微觀經(jīng)濟(jì)主體直接的合作博弈，土地及房地產(chǎn)價(jià)格扭曲形成的暴利洼地，只會(huì)不斷誘使這種土地財(cái)政融資的路徑依賴一步步增強(qiáng)，而不是減弱。只要土地作為市場(chǎng)要素資源有價(jià)值和市場(chǎng)價(jià)格，那么增加的任何地方稅，客觀上都不足以讓地方政府從土地財(cái)政收入中離場(chǎng)。

從政府財(cái)務(wù)視角看，任何急于擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)作為財(cái)力來(lái)源的倉(cāng)促做法，都值得商榷。

首先，土地財(cái)政不是短期形成的，自然也不可能短期就被房地產(chǎn)稅或其他稅種所取代。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的土地價(jià)值不會(huì)隨著土地出讓金的存廢而消失，如果不通過(guò)價(jià)格作為配置土地資源的主要方式，行政劃撥或者其他方式會(huì)帶來(lái)更大的尋租空間。

其次，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬(wàn)億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，還需要相當(dāng)時(shí)日。即使把我國(guó)現(xiàn)行稅種中收入最大部分增值稅全部劃歸地方，其規(guī)模也不過(guò)大約28000億元。

再次，在地方融資平臺(tái)規(guī)模已經(jīng)不小，地方自行債還處于試點(diǎn)階段的情況下，保證地方財(cái)政不出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)，是理性也是不得已的選擇。歐洲與美國(guó)的債務(wù)危機(jī)，既體現(xiàn)在主權(quán)債務(wù)方面，更體現(xiàn)在其基層政府層面(如底特律政府的破產(chǎn))。

最后，要擺脫土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)收入作為地方政府主要收入來(lái)源，就需要盡可能創(chuàng)造制度環(huán)境，漸進(jìn)式地摸索中國(guó)道路。最初，中國(guó)改革實(shí)踐解決問(wèn)題的方式，屬于是直搗黃龍式，即想一個(gè)辦法就可以解決問(wèn)題。但隨著改革深入，這樣的直接性問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越少，大量剩下的“硬骨頭”都是要通過(guò)綜合性手段來(lái)化解。

擺脫土地財(cái)政的出路，既要為地方政府尋找替代的財(cái)力來(lái)源，更要在“二元”土地管理制度、土地二級(jí)交易市場(chǎng)建設(shè)、住房與土地信息公開聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費(fèi)、取得盡可能廣泛的社會(huì)共識(shí)等方面，進(jìn)行系統(tǒng)性的前期鋪墊。沒(méi)有這些工作，房地產(chǎn)稅探索會(huì)遇到相當(dāng)?shù)淖枇蛪毫?，而且?shí)際效果也很可能會(huì)與預(yù)期不一致。

應(yīng)確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總規(guī)模大致不變

當(dāng)前，我國(guó)處于全面深化改革的關(guān)鍵期，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了財(cái)稅改革和土地管理制度改革，但直接關(guān)聯(lián)的內(nèi)容遠(yuǎn)不止于此。戶籍制度改革、收入分配改革等密切相關(guān)領(lǐng)域，都很可能受到這項(xiàng)政策調(diào)整的顯著影響。

實(shí)際上，基于公共產(chǎn)品與服務(wù)的融資需求的土地相關(guān)稅費(fèi)政策，是我們的理性選擇。這也是控制土地相關(guān)稅費(fèi)收入無(wú)限度上漲的基本原則。從部分國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐看，土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的一個(gè)共同點(diǎn)是收入規(guī)模與公共服務(wù)資金需要相對(duì)應(yīng)。此種安排既考慮到維持財(cái)政收入可持續(xù)性，也考慮到社會(huì)的承受能力。那么，此項(xiàng)改革背后，蘊(yùn)含著戶籍自由遷徙、彌合收入分配差距與統(tǒng)一土地管理政策的影響。

深化戶籍制度改革是黨中央剛剛做出的戰(zhàn)略部署，而“自由遷徙”的預(yù)期目標(biāo)，更是寫進(jìn)了《2014年政府工作報(bào)告》。戶籍制度改革是人口管理政策調(diào)整，更是基本公共服務(wù)均等化的落實(shí)，地方政府承擔(dān)的公共支出責(zé)任不可避免會(huì)加重。這時(shí)，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的壓力不是變小了，而是增大了。房地產(chǎn)稅改革的動(dòng)力也在于此。

收入分配改革依然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大議題。居民間收入分配差距已從工資薪金所得的差距，拓展到財(cái)產(chǎn)收益領(lǐng)域。中國(guó)沒(méi)有真正意義上的財(cái)產(chǎn)稅，不僅在稅制結(jié)構(gòu)上存在不完整，也可能導(dǎo)致收入分配調(diào)節(jié)缺少抓手。此外，廣義的收入分配改革還囊括了政府間收入分配體系，政府與社會(huì)間的收入分配格局。這也是土地相關(guān)稅費(fèi)收入政策改革，與各方面的福利狀況息息相關(guān)的緣由。

統(tǒng)一土地管理政策，已經(jīng)成為各方面努力的一個(gè)方向。如果房地產(chǎn)稅改革可以基于穩(wěn)定土地相關(guān)稅費(fèi)，不再增加收入規(guī)模的思路，那么確實(shí)有利于平滑土地出讓收入在時(shí)間和空間上的均勻分布。同時(shí)，這也為統(tǒng)一土地管理政策，讓城鄉(xiāng)土地逐步享有同等地位，奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)然，統(tǒng)一土地管理政策也是增加土地供給、有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要條件。如此看來(lái)，房地產(chǎn)稅改革的路徑選擇，可以兼顧到土地管理政策的調(diào)整，并關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的走向。

總之，房地產(chǎn)稅改革與土地出讓金轉(zhuǎn)型還得回到公共政策制定與運(yùn)行的基本邏輯—即公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給。政策上，應(yīng)該匹配穩(wěn)定宏觀稅負(fù)的改革總思路，解決地方公共支出財(cái)力來(lái)源，不讓地方財(cái)政出問(wèn)題，確保土地與房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)總收入規(guī)模大致不變或穩(wěn)中有降，將一些短期可以迅速解決或另一些需要長(zhǎng)期努力解決的問(wèn)題分類落實(shí)，逐步形成地方理解、民意支持和社會(huì)認(rèn)可的輿論環(huán)境，方才有助于這項(xiàng)改革的順利推進(jìn)。

(作者單位：中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院)