李克強總理在《政府工作報告》中提出，要抓好財稅體制改革這個重頭戲。對此，全國政協(xié)委員、財政部財政科學(xué)研究所所長賈康認為：“進一步深化稅制改革，不僅要確保"十二五"時期稅制改革任務(wù)順利完成，而且要考慮中長期延伸至2020年前后配套改革取得決定性成果的全盤稅制發(fā)展戰(zhàn)略。”日前，賈康在接受本報記者采訪時指出，稅制改革應(yīng)努力消除局部化限制、碎片化傾向，力求從為經(jīng)濟社會發(fā)展和“五位一體”改革全局服務(wù)出發(fā)，系統(tǒng)化推進。
記者：黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。”這意味著，在1994年實行分稅制之后的新一輪財稅改革大幕將啟。稅制改革設(shè)計是財稅改革中十分關(guān)鍵的內(nèi)容，作為財稅專家，您認為我們當(dāng)前稅收制度存在的主要問題是什么？
賈康：改革要興利除弊，認識目前稅制存在的問題才能對癥下藥。我認為當(dāng)前稅收制度主要存在以下問題：
第一，現(xiàn)階段直接稅和間接稅比重失衡不利于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。長期以來，我國一直實行以間接稅為主體的稅收制度。在現(xiàn)行的稅制體系下，約70%的稅收收入來自增值稅、營業(yè)稅和消費稅等間接稅。這種稅收收入格局意味著，稅收收入的絕大部分附著于價格之中，屬于可通過價格渠道轉(zhuǎn)嫁的稅負。間接稅比重過高的結(jié)果：一是當(dāng)經(jīng)濟高速增長時，稅收收入的增速便可能高于經(jīng)濟增速；當(dāng)經(jīng)濟增速放緩或低于以往增速時，稅收收入的增速便可能低于經(jīng)濟增速，這樣，經(jīng)濟增速下滑就會帶來稅收收入增速的更大幅度下滑，總體的“順周期”特征不利于政府有效實施逆周期的宏觀調(diào)控；二是造成稅收優(yōu)化再分配能力低下，使為國庫收入作貢獻的主體，實際歸為消費大眾，而其中的大多數(shù)，又屬恩格爾系數(shù)較高的中低收入階層，隨著全社會的收入分配差異擴大和居高不下，實際上加大了社會總體的“稅收痛苦”程度；三是易推高物價、抑制內(nèi)需，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和服務(wù)企業(yè)專業(yè)化細分與升級發(fā)展；四是易增加企業(yè)運營的資金壓力，相應(yīng)減少企業(yè)投入技術(shù)研發(fā)和設(shè)備更新的資金，增大企業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。
第二，現(xiàn)有稅制結(jié)構(gòu)與機制的不完善和政策設(shè)計缺陷，不利于政府調(diào)控和政策導(dǎo)向能力的充分發(fā)揮。一是在政府調(diào)控經(jīng)濟運行狀態(tài)的能力方面，發(fā)達國家的經(jīng)驗是非常強調(diào)發(fā)揮稅收的自動穩(wěn)定器功能。例如，美國聯(lián)邦政府超過40%的收入來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，占比則達到80%左右。這樣，在經(jīng)濟波動中，稅收超額累進機制可以發(fā)揮相當(dāng)明顯的自動穩(wěn)定器功能。在經(jīng)濟繁榮期收入上升時，納稅人邊際稅率自動向上跳檔調(diào)高，為經(jīng)濟降溫；在經(jīng)濟衰退期收入下降時，邊際稅率自動向下降檔調(diào)低，為經(jīng)濟升溫。而我國只有在工資薪金所得稅中可以看出清晰的超額累進機制，但在2011年的個人所得稅改革后，工資薪金所得稅的超額累進調(diào)節(jié)機制只覆蓋不到7%的工薪收入者，其他方面的稅制基本沒有體現(xiàn)稅收的自動穩(wěn)定器功能。二是在稅收調(diào)節(jié)收入分配功能方面，目前我國缺乏能夠有力調(diào)節(jié)收入分配的稅種。增值稅、營業(yè)稅調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱；個人所得稅應(yīng)發(fā)揮的“抽肥補瘦”的再分配功能遠遠不到位；財產(chǎn)稅中的房產(chǎn)稅剛剛開始在上海、重慶兩地“柔性切入”的局部改革試點，而遺產(chǎn)稅和贈與稅還無從談起。這極大地影響了稅收調(diào)節(jié)收入分配功能的發(fā)揮。三是現(xiàn)行稅制在對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的激勵明顯不足。中國經(jīng)濟增長已經(jīng)到了一個關(guān)鍵階段，需要將以往高投入、高能耗的粗放式經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐再|(zhì)量和效益為主的集約型發(fā)展方式，這就需要合理的要素稅收價格。目前中國的資源稅稅率低、涵蓋范圍窄，環(huán)保稅缺乏，與之應(yīng)形成配套調(diào)節(jié)機制的基礎(chǔ)能源產(chǎn)品價格，形成機制十分僵化、比價關(guān)系極度扭曲，這些都十分不利于節(jié)能減排戰(zhàn)略的實施，使中國企業(yè)在節(jié)能降耗、低碳發(fā)展方面缺乏由經(jīng)濟利益而產(chǎn)生的內(nèi)在動力與壓力。此外，我國對于鼓勵高新技術(shù)和企業(yè)研發(fā)的稅制與政策設(shè)計也不夠全面和有效。
第三，地方稅制體系建設(shè)進展緩慢，制約省以下分稅制的落實。一是稅種劃分不到位不合理，地方稅體系遲遲未能成型，對政府間財政關(guān)系合理化產(chǎn)生消極影響。稅源相對集中穩(wěn)定、征管相對便利、收入充足、增收潛力較大的稅種，大多列為中央稅、中央與地方共享稅；而留給地方的大多是稅源分散、征管難度大、征收成本高和收入不穩(wěn)定的小稅種，使得地方政府無法或較難通過地方稅更有效地組織財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟，客觀上刺激或者迫使地方政府及其所屬部門通過各種非稅方式（包括近年為各方廣為詬病的“隱性負債”和“土地財政”途徑）籌集資金，滿足支出需要。二是中央和地方的稅政管理權(quán)限劃分不到位不規(guī)范。稅權(quán)過多集中于中央，不利于地方政府健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，也不利于地方政府合理利用稅收杠桿因地制宜調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟。1994年以來，在省以下層次過多、深化改革受阻等方面原因制約下，我國省以下的分稅制并未實際到位，雖然中央與以省為代表的“地方”間維持了分稅制體制的基本制度特征，但省以下遲遲不能破解分稅制“落地”難題，則絕難進入長治久安狀態(tài)，且會不斷積累實際生活中的矛盾。
第四，稅收立法與稅收職能的匹配程度低，稅收優(yōu)惠過多過濫。一是稅收立法層次偏低。為防止政府公權(quán)對私人產(chǎn)權(quán)的肆意侵犯，發(fā)達國家的經(jīng)驗是確立稅收法定主義原則，即“有稅必須立法，未經(jīng)立法不得征稅”的原則，并且這一原則大都明確寫入憲法。而我國憲法中關(guān)于稅收的條款僅為第56條規(guī)定的“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)。”除此之外，找不到關(guān)于納稅人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定。目前我國稅收體系中，僅有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅三個稅種是由人大在法律的形式上審批通過的，包括增值稅、消費稅等主要稅種在內(nèi)的大部分稅種都是以“暫行條例”的行政法規(guī)形式運行，立法級次低，這固然在較大程度上反映著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌過程的變化與探索特征，但客觀上也必然導(dǎo)致稅收的規(guī)范性偏弱，執(zhí)法總體上偏軟，給稅收征管及稅收功能發(fā)揮帶來制約。二是稅收立法缺乏系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性。當(dāng)前尚未建立起由稅收基本法統(tǒng)領(lǐng)、實體法與程序法相協(xié)調(diào)、各層次稅收法律法規(guī)銜接一致的有機體系，使得我國稅收在擔(dān)負調(diào)節(jié)宏微觀經(jīng)濟運行、維護和促進社會公平等方面的功能難以充分發(fā)揮。三是以“紅頭文件”形式規(guī)定的區(qū)域性稅收優(yōu)惠過多過濫，由初起的區(qū)域發(fā)展重點傾斜支持取向演變?yōu)闊o可奈何的“普惠”取向，而嚴肅性明顯不足，討價還價的彈性空間較大，加之地方濫用優(yōu)惠政策現(xiàn)象也多有發(fā)生，不利于現(xiàn)代化統(tǒng)一市場體系的有效培育、健康發(fā)展。
記者：黨的十八大確立了經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的全面改革取向，十八屆三中全會又在“頂層規(guī)劃”的意義上進一步明確了相關(guān)路線圖與時間表的基本指導(dǎo)意見。那么，在稅制改革中我們應(yīng)該如何把握方向？
賈康：作為新一輪改革重要組成部分的稅制改革，必須按照黨的十八大和十八屆三中全會的要求，結(jié)合“十二五”規(guī)劃和我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際以及國際形勢變化，處理好以下四個方面的關(guān)系。第一，稅制改革需要與經(jīng)濟體制改革形成緊密互動關(guān)系。稅制改革應(yīng)積極為經(jīng)濟體制改革提供配合，在推動經(jīng)濟體制改革全面深化中實現(xiàn)稅制的優(yōu)化和完善。第二，稅制改革需要與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式緊密結(jié)合。我國經(jīng)濟發(fā)展的根本出路是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提質(zhì)升級，稅制改革在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進科學(xué)發(fā)展方面應(yīng)當(dāng)作出應(yīng)有貢獻。第三，稅制改革需要與優(yōu)化分配格局、調(diào)整分配關(guān)系洽合配套。在收入分配這一已牽動、影響全局的重大問題的優(yōu)化解決上，稅制當(dāng)然不是萬能的，但不積極“與時俱進”地改進稅制、發(fā)揮其功能潛力服務(wù)全局，又是萬萬不能的。第四，稅制改革需要對走創(chuàng)新型國家之路、發(fā)揮科技第一生產(chǎn)力作用加以支持呼應(yīng)。千千萬萬市場主體和社會成員創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新中的研發(fā)努力，科技第一生產(chǎn)力的乘數(shù)效應(yīng)，理應(yīng)得到稅收杠桿的充分支持、有效呼應(yīng)。
總體來看，我國新一輪稅制改革的目標取向應(yīng)當(dāng)是，根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，逐步適當(dāng)降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的優(yōu)化平衡，建立一個能適應(yīng)和有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)經(jīng)濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優(yōu)化分配格局和促進科技創(chuàng)新需要的稅收制度與政策體系，服務(wù)于更大程度、更大范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以及服務(wù)于政府合理發(fā)揮矯正市場失靈、維護公平正義和社會和諧的功能。
記者：您認為新一輪稅制改革的重點有哪些？
賈康：第一，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，積極構(gòu)建現(xiàn)代稅制體系。改革目標重點包括逐步提升直接稅比重，與貨物和勞務(wù)稅一起構(gòu)成政府收入的主體，研究推進環(huán)境、資源、財產(chǎn)等方面的稅制改革，以構(gòu)成更為完整的現(xiàn)代稅制體系，以匹配現(xiàn)代財政制度，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。應(yīng)進一步推進增值稅改革、完善消費稅制度、分步實施個人所得稅改革、加快推進房地產(chǎn)稅改革、繼續(xù)推進資源稅改革、推動環(huán)境保護費改稅。
第二，健全地方稅系，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)限。自從十六屆三中全會以來，“賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)”就被提上了議事日程。十八屆三中全會再次明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”可見，適當(dāng)賦予地方政府稅政管理權(quán)限需與這一要求緊密結(jié)合。具體來說，一是按照財權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，通過對地方稅權(quán)的界定、地方主體稅種的確立和稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，完善地方稅體系。二是科學(xué)安排稅種分享比例，依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關(guān)性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關(guān)大、富地方特性的稅種，應(yīng)增大所在地的分享比例。三是賦予省級政府對地方主體稅種一定的管理權(quán)限，如稅率在一定區(qū)間內(nèi)的調(diào)整權(quán)。在保證國家宏觀經(jīng)濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅源，不影響周邊地區(qū)經(jīng)濟利益的前提下，允許省級政府通過立法程序，并經(jīng)中央政府批準，對具有區(qū)域性特征的稅源開征地方性稅種。
第三，健全科學(xué)合理的稅收政策體系，增強稅收政策彈性。稅制改革既需要構(gòu)建一個富有剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的靈活性和針對性。按照有利于實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求，建立包括推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力、促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、扶持就業(yè)再就業(yè)、推動實施“走出去”戰(zhàn)略等在內(nèi)的稅收政策體系，發(fā)揮稅收在支持中小企業(yè)、小微企業(yè)發(fā)展、加強企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新、調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的積極作用。在中央通盤政策框架設(shè)計的覆蓋與指導(dǎo)下，應(yīng)允許地方在主要關(guān)聯(lián)于地方稅收收入的某些方面有彈性地作出區(qū)域性稅收政策優(yōu)化調(diào)整和靈活處置。
第四，積極推進稅收立法進程，完善治稅體系建設(shè)。一是從全面加強依法治國戰(zhàn)略的要求出發(fā)，貫徹稅收法定原則，積極研究制定《稅收基本法》。借鑒國際通行做法，實行稅收立法、執(zhí)法和監(jiān)督相分離，保證稅收政策的正確貫徹執(zhí)行。二是逐步完善稅收實體法。將相對比較成熟的稅收條例、暫行條例和細則規(guī)定及時納入國家立法規(guī)劃，動態(tài)提高稅法的法律層級；講求立法的專業(yè)化，提高稅收立法質(zhì)量；在法律的規(guī)范之下進一步規(guī)范稅收政策的制定，提高政策水平。三是完善稅收程序法。按照加強征管權(quán)力與保護納稅人權(quán)益的原則，積極推動稅收征管法、發(fā)票管理辦法等的修訂工作，完善稅收程序法和處罰法。四是實現(xiàn)稅收管理的集約化。通過計算機網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享、資源共用，在此基礎(chǔ)上逐步收縮征管機構(gòu)，減少管理層次，推進稅收機構(gòu)體制的扁平化，提高監(jiān)控的范圍和時效，降低管理成本，提高管理效率。
