四問全面推進(jìn)資源稅改革
近日,財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》,自今年7月1日起,全面實(shí)施資源稅改革,將逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅。河北省將于7月1日實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn),在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗基礎(chǔ)上將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,條件成熟后在全國推開。資源稅改革為何要擴(kuò)大征收范圍?為何要全面推開從價計征?會不會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)?為何要選擇在河北試點(diǎn)?記者就此采訪了有關(guān)專家。
一問:為何要逐步擴(kuò)大征稅范圍?
資源稅開征于1984年,對在我國境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開采的單位和個人征收。1994年,國務(wù)院頒布的《資源稅暫行條例》開始實(shí)施,確定了普遍征收、從量定額計征方法。自2010起,我國先后實(shí)施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革,并全面清理相關(guān)收費(fèi)基金。
統(tǒng)計顯示,資源稅從開征至今已有30多年,尤其是近10年來資源稅收入增長較快,年均增長率約為27%,成為資源富集地區(qū)重要稅收來源。
我國是礦產(chǎn)資源大國,也是礦業(yè)大國,已發(fā)現(xiàn)172個礦種,其中已有探明資源儲量162種,品種較為齊全,勘查開發(fā)體系完整,礦產(chǎn)資源儲量居世界前列的礦種主要有鎢礦、稀土、錫、石墨、煤炭、鉬礦、磷礦等20多種。按工業(yè)需求,我國通常將礦產(chǎn)資源劃分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)和鹽五類。
但是,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,現(xiàn)行資源稅制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和“兩型”社會建設(shè)的需要。
“現(xiàn)行資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽,與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場、灘涂等資源未納入征收范圍,不能全面發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約保護(hù)的作用。這次改革擴(kuò)大范圍有利于建立有效的約束和激勵機(jī)制,提高資源開發(fā)利用效率,增強(qiáng)全社會保護(hù)資源環(huán)境的意識。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建接受記者采訪時表示。
基于此,十八屆三中全會《決定》提出,將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間,逐步將水、森林、草場、灘涂等資源納入征稅范圍。
中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌接受記者采訪時表示,全面推進(jìn)資源稅改革,既是十八屆三中全會《決定》明確的一項重要改革任務(wù),也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容。“此次改革推廣到所有礦產(chǎn)品,與之前實(shí)施的相關(guān)品目改革實(shí)現(xiàn)了并軌,統(tǒng)一規(guī)范了資源稅征收制度,全面提高了調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用,為下一步全面推進(jìn)資源稅立法工作創(chuàng)造了有利條件。”
考慮到森林、草場、灘涂等資源在各地區(qū)的市場開發(fā)利用情況不盡相同,對其全面開征資源稅條件尚不成熟,此次改革不在全國范圍統(tǒng)一規(guī)定對森林、草場、灘涂等資源征稅,但對具備征收條件的,授權(quán)省級政府可結(jié)合本地實(shí)際,根據(jù)森林、草場、灘涂等資源開發(fā)利用情況提出征收資源稅具體方案建議,報國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。
二問:為何要全面推開從價計征?
從2010年起,我國進(jìn)行了資源稅從價計征改革,分品目、分地區(qū)逐步推開。2010年6月1日起率先在新疆開展改革試點(diǎn)(油氣資源稅稅率定為5%),2010年12月1日起推廣到其他西部地區(qū),2011年11月1日起推廣到全國。2014年12月1日起,在全國范圍實(shí)施改革,煤炭資源稅稅率幅度定為2%—10%。同時,將油氣資源稅稅率由5%提高到6%。2015年5月1日起,在全國范圍實(shí)施稀土、鎢、鉬3個礦產(chǎn)品目改革。
胡怡建表示,從量征收到從價征收的變化,一個重要的特征是資源的征稅和價格的變動相聯(lián)系,即隨著資源價格的波動稅收會相應(yīng)波動,價格高的時候稅收會相應(yīng)增加,反之亦然。“1994年資源稅全面實(shí)行從量計征辦法,當(dāng)時礦產(chǎn)品實(shí)行計劃價格,在價格穩(wěn)定的情況下,從量計征便于征管操作。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,礦產(chǎn)品價格已基本放開,受市場供求關(guān)系影響,價格波動較大。”
在胡怡建看來,實(shí)施資源稅從價計征改革后,對資源賦存條件好、價格高的資源多征稅;對條件差、價格低的資源少征稅,有利于提高資源開采效率和節(jié)約集約利用。“在我國,資源使用多的是發(fā)達(dá)地區(qū),而欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往礦產(chǎn)豐富,從價征收后會增加使用者的成本,也相應(yīng)地增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收。”
張斌告訴記者,當(dāng)資源價格上漲、企業(yè)效益提高時相應(yīng)增加繳稅,當(dāng)價格下跌、效益降低時相應(yīng)減少繳稅,這種制度機(jī)制調(diào)整和安排,可以體現(xiàn)稅收合理負(fù)擔(dān)原則,既能有效調(diào)節(jié)資源收益,合理籌集國家財政收入,也有利于幫助企業(yè)走出當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營困境,激發(fā)市場活力。
從已實(shí)施的煤炭、原油、天然氣、稀土、鎢、鉬6個品目資源稅從價計征改革情況看,效果明顯,既建立了與資源價格掛鉤的自動調(diào)節(jié)機(jī)制,也增強(qiáng)了稅收彈性。在近幾年煤炭等礦產(chǎn)資源價格持續(xù)走低情況下,此舉及時減輕了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
權(quán)威資料顯示,2015年全國涉煤收費(fèi)基金比改革前減少366億元,資源稅增加185億元,“一減一增”匯總算賬,可減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)約181億元,煤炭企業(yè)資源稅費(fèi)總體負(fù)擔(dān)率由7.95%下降到5.69%,平均噸煤減負(fù)4.33元。
三問:會不會加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)?
2011年以來,受國際市場供求等多種因素影響,大宗商品價格呈現(xiàn)震蕩下跌走勢,礦業(yè)企業(yè)盈利水平下降,許多企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營上較為困難。這次資源稅改革會不會加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)?
這次改革明確,為避免統(tǒng)一稅率造成企業(yè)結(jié)構(gòu)性負(fù)擔(dān)增加,對資源品目實(shí)行幅度稅率。各品目的稅率幅度是以重點(diǎn)調(diào)查企業(yè)近幾年實(shí)繳資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為基礎(chǔ),并兼顧以前年度礦產(chǎn)品市場價格進(jìn)行測算的,大部分金屬礦、非金屬礦稅率幅度確定為1%—6%,稅率幅度不高。在具體稅率確定上,要求省級政府在規(guī)定稅率幅度內(nèi),根據(jù)本地區(qū)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素提出具體適用稅率建議,報財政部、國家稅務(wù)總局確定核準(zhǔn)。
據(jù)記者了解,各省在測算稅率時,充分考慮了企業(yè)負(fù)擔(dān)能力,按照改革前后稅費(fèi)負(fù)擔(dān)平移原則,根據(jù)近幾年企業(yè)繳納資源稅、礦產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)金額除以礦產(chǎn)品平均市場價格計算。由于這幾年礦產(chǎn)品價格持續(xù)下跌,目前價格處于低位,實(shí)施資源稅從價計征改革后,企業(yè)實(shí)際繳納的資源稅會有所減少,企業(yè)總體負(fù)擔(dān)是減輕的。
“此次改革是在資源價格相對較低、資源企業(yè)經(jīng)營比較困難的時期推出的,從價計征和清費(fèi)立稅改革短期內(nèi)不會增加企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),符合當(dāng)前降低企業(yè)經(jīng)營成本的政策要求。”張斌認(rèn)為,資源稅全面改革遵循了清費(fèi)立稅和合理負(fù)擔(dān)的原則,強(qiáng)調(diào)總體上不增加企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),就本次改革而言,由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不增加,資源類產(chǎn)品的價格不會受到太大影響。而從長期來看,從價計征改革的全面推開有利于理順資源價格形成機(jī)制,為未來更好地發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約的作用奠定了較好的稅制基礎(chǔ)。
胡怡建認(rèn)為,特別是在近幾年資源價格大幅下跌并持續(xù)低迷的情況下,實(shí)施資源稅從價計征改革,并配合清費(fèi)措施及稅收優(yōu)惠政策,總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
四問:為何選擇河北試點(diǎn)征收水資源稅?
我國水資源費(fèi)開征于1988年。對經(jīng)水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)許可,利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人征收。實(shí)行從量定額計征。中央直屬和跨省水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由國家發(fā)改委會同財政部、水利部制定,其他水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級政府制定。
這次全面推開資源稅改革的內(nèi)容之一是在河北省開征水資源稅試點(diǎn)工作。
發(fā)布的通知顯示,在河北采取水資源費(fèi)改稅方式,將地表水和地下水納入征稅范圍,對一般性取用水按實(shí)際取用水量計征,設(shè)置低稅額標(biāo)準(zhǔn),地表水平均不低于每立方米0.4元,地下水平均不低于每立方米1.5元,具體取用水分類及適用稅額標(biāo)準(zhǔn)由河北省政府提出建議,報財政部會同有關(guān)部門確定核準(zhǔn)。
與此同時,為充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用,嚴(yán)格控制地下水過量開采,抑制不合理需求,對高耗水行業(yè)、超計劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水,從高制定稅額標(biāo)準(zhǔn)。正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。
胡怡建告訴記者,之所以選擇河北試點(diǎn),應(yīng)該和其水資源短缺和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān),一方面缺水,同時又需要大量用水,征收水資源稅會提高使用者的成本,加大水資源節(jié)約和保護(hù)力度。
資料顯示,河北省人均水資源量僅為全國平均水平的1/7,地下水超采總量及超采面積均占全國1/3,是超采為嚴(yán)重的地區(qū),造成地下水位下降、地面沉降和地裂等問題,嚴(yán)重威脅生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。2014年以來,國務(wù)院及相關(guān)部門在河北省開展了地下水超采綜合治理,采取了調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)水利建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合水價改革等多項措施。
“在河北省先行試點(diǎn)開征水資源稅,可以有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用,并與其他政策措施相互配合、形成合力,有效抑制地下水超采和不合理用水需求,促進(jìn)水資源高效利用,推動形成節(jié)約保護(hù)水資源的社會環(huán)境。”張斌認(rèn)為。
張斌表示,資源稅作為地方稅,各地資源稟賦差異較大。賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優(yōu)惠及提出開征新稅目建議等稅政管理權(quán),有利于發(fā)揮地方的積極性,對于構(gòu)建地方稅體系具有重要作用。地方政府應(yīng)切實(shí)清理收費(fèi)基金項目,根據(jù)本地實(shí)際科學(xué)合理確定資源稅負(fù)擔(dān),即要在短期內(nèi)確保企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不增加,又要發(fā)揮好資源稅籌集地方財政收入和促進(jìn)資源節(jié)約的作用。
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