稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大占比近85%

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員郝如玉，近日在“中國稅法論壇”上披露，我國現(xiàn)行稅收立法，全國人大審議立法的只有三個，其他大多都是國務院及相關部委發(fā)布的條例、規(guī)定，稅收行政法規(guī)、規(guī)章比重過大。對此，業(yè)界普遍認為，作為基本經(jīng)濟制度之一的稅收制度應該以法律的形式體現(xiàn)，這在各國都是基本的做法，具體到我國，則是應該由全國人大及人大常委會進行稅收基本法的立法，因此稅收領域長期授權立法的做法需要扭轉。

稅收行政法規(guī)占比近85%

我國現(xiàn)行稅收方面的法律規(guī)范，由人大立法機關制定的只有寥寥幾部，絕大多數(shù)為行政機關制定。

據(jù)中央財經(jīng)大學法學院教授甘功仁介紹，自1980年至今，作為稅收基本法律由全國人大制定的只有兩部。一部是1980年9月10日由五屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國個人所得稅法》，另一部是1991年4月9日七屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》。而作為一般法律由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部，即1992年9月4日由七屆全國人大常委會第二十七次會議通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》，隨后于1995年和2001年分別作了修改。

更多的稅收立法是以行政法規(guī)、規(guī)章的模式出現(xiàn)。甘功仁教授介紹，在1994年我國實行分稅制財政管理體制改革以前，在我國全部稅收立法中，全國人大及其常委會制定的稅收法律只有4個，僅占10%左右，其他的近80%為國務院所制定，另有約10%的行政規(guī)章則為財政部、稅務總局、海關總署所制定。實行分稅稅制改革后，我國共有25個稅種、23個稅收法律規(guī)范性文件出臺，其中經(jīng)全國人大及其常委會制定的稅收法律也只占15.2%，而國務院及有關行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章則占到84.8%。

甘功仁教授認為，政府制定過量的稅收行政法規(guī)、規(guī)章，集立法、執(zhí)行、監(jiān)督于一身，在全國人大的監(jiān)督權、撤銷權不能充分有效運用，司法審查權又極其有限的情況下，可能會引起諸多爭議問題。

“補丁稅法”導致稅收追溯執(zhí)行普遍存在

北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會劉劍文向記者介紹，自1994年始，我國實行分稅制財政管理體制。從橫的方面看，稅務機構自省級以下（含省級）分設為國家稅務局系統(tǒng)和地方稅務局系統(tǒng)。國家稅務局系統(tǒng)實行垂直管理，地方稅務局系統(tǒng)則實行省以下垂直管理。從縱的方面看，我國稅務機構設置與現(xiàn)行行政管理體制基本一致，即國家稅務總局、省級稅務局、市級稅務局、（市）縣區(qū)級稅務局和稅務所。由于國務院在實行分稅制時強調(diào)：中央稅、共享稅收以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保持中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。但是當時推行新稅制時相當倉促，致使新稅制操作性不強，以至于不得不由國家稅務總局或國家稅務總局聯(lián)合財政部，發(fā)文對新稅制進行大量補充。

劉劍文指出，時至今日，這種現(xiàn)象依然存在，形成了中國特色的“補丁稅法”。由于我國稅務機構設置達五級之多，故最高稅務機關制定的涉稅規(guī)章和涉稅規(guī)范性文件到達主要執(zhí)行機關——（市）縣區(qū)級稅務局及下屬稅務所時，短則1月有余，長則達1年之久。這就在客觀上決定了我國稅收執(zhí)法中普遍存在著追溯執(zhí)行的可能。

稅收實體法不解釋幾乎無法執(zhí)行

現(xiàn)行稅收實體法兜底條款偏多，表述不清，而兜底條款又均授權行政機關解釋確定，這種現(xiàn)象一直是法律業(yè)界質疑較多的問題之一。

中國財稅法學研究會副會長、中國政法大學教授施正文向記者介紹，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和公民生活水平的提高，個人所得稅在整個稅收收入中所占的比重在逐年擴大。該稅種已成為現(xiàn)階段我國納稅人最多的稅種，同時也是征管難度最大、稅款流失最為普遍的稅種之一。究其原因，與個人所得稅法立法粗疏不無關系。該法僅區(qū)區(qū)14條、1500余字。其中主要構成要素的課稅對象、免稅對象、法定減征情形都規(guī)定了兜底條款，并明文規(guī)定由行政機關解釋確定。除此之外，對直接影響稅負的扣除標、征繳方式也規(guī)定由行政機關解釋明確。據(jù)粗略統(tǒng)計，僅1994年1月至1998年10月，財政部、國家稅務總局及某地方地稅局制定的關于個稅方面的規(guī)范性文件就達158件，約16萬余字。由此可見我國現(xiàn)行稅收實體法規(guī)范之粗疏。這一現(xiàn)象的存在，造成了我國現(xiàn)行稅收實體法規(guī)范不解釋幾乎無法據(jù)之執(zhí)行的局面。

立法隨意性大穩(wěn)定性差

法律業(yè)內(nèi)專家普遍認為，我國現(xiàn)行稅收法律規(guī)范的法律層級總體較低，影響稅法的實施效力。法律必須具有權威性，才能得到切實的遵守和執(zhí)行。

全國人大預工委法案室副主任張永志認為，按照我國憲法規(guī)定，全國人大及其常委會具有崇高的地位，行政機關、司法機關及軍事機關都由其產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。由全國人大及其常委會立法，可以從立法主體上保證法律的權威性，有利于發(fā)揮國家強制力對稅法實施的保障作用。只有最高國家權力機關才有領導、指揮、監(jiān)督國家強制力的職權，有利于統(tǒng)攝國家行政機關、司法機關和其他國家機關相互協(xié)調(diào)配合，共同負責實施稅法。如果主要以行政機關作為立法主體，在上述諸方面必將大打折扣。

施正文教授分析認為，由于行政機關立法程序比較簡單，加之我國封建文化底蘊濃厚，這種文化底蘊將自覺或不自覺地影響人們的行為及思維方式。在這種情況下，極易產(chǎn)生長官意識而導致隨意立法，從而使所立之法穩(wěn)定性差，且很難博得社會的認同，增加了執(zhí)法的難度和成本。特別是財政部和國家稅務總局的立法，集稅收立法、稅收執(zhí)法和稅金的使用者為一體，這就決定了其關注更多的只能是自身職能的需要。