一場(chǎng)4000萬(wàn)人走向3億人的制度并軌終于揭幕，《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》終于在年初如期問(wèn)世。文件內(nèi)容透露了哪些信息，這個(gè)政策究竟有多少影響？
這是一項(xiàng)牽涉面頗廣的改革。就改革范圍來(lái)看，文件指出，適用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。其中，全國(guó)公務(wù)員近幾年持續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)家公務(wù)員局網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，至2013年底，人數(shù)超過(guò)717萬(wàn)人。而據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦、中央組織部、人力資源和社會(huì)保障部負(fù)責(zé)人2014年5月15日就新頒布的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》答記者問(wèn)時(shí)的表示，中國(guó)共有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153萬(wàn)人。
這份文件內(nèi)容并不長(zhǎng)�？偣彩�(xiàng)規(guī)定，分別為：改革的目標(biāo)和基本原則、改革的范圍、實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、加強(qiáng)基金管理和監(jiān)督、做好養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作、建立職業(yè)年金制度、建立健全確保養(yǎng)老金發(fā)放的籌資機(jī)制、逐步實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)、提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理水平、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等。
對(duì)于這些人而言，改革帶來(lái)的最直觀感受，就是工資條的變化，以及退休后待遇計(jì)發(fā)方式的調(diào)整。而最令人擔(dān)憂的問(wèn)題，則是改革的成本如何支付，并軌最終能否平穩(wěn)完成。
工資單怎么變？
要點(diǎn)之一即機(jī)制上向企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度看齊。據(jù)財(cái)新記者了解，新制度的費(fèi)率已經(jīng)明確，將參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，單位支付工資收入的20%，個(gè)人則支付8%.此外，文件要求建立職業(yè)年金制度，單位繳納8%，個(gè)人繳納4%.也就是說(shuō)，如果單位給職工建立職業(yè)年金的話，納入改革的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資單上還將多出工資額12%的個(gè)人繳費(fèi)。
2014年6月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心的魏吉漳博士對(duì)歷史債務(wù)做出測(cè)算，結(jié)果顯示，以2012年位基準(zhǔn)，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的隱性債務(wù)為83.6萬(wàn)億元，個(gè)人賬戶隱性債務(wù)為2.6萬(wàn)億元，合計(jì)86.2萬(wàn)億元，是2012年GDP的1.66倍。雖然多個(gè)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)分別有不同的測(cè)算結(jié)果，但規(guī)模均十分可觀。
根據(jù)文件，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老并軌，未來(lái)同樣采取“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)決定未來(lái)待遇。由此，首先要面對(duì)的問(wèn)題是解決歷史欠賬的償付，也就是說(shuō)，改革之前未曾繳費(fèi)的人群視同繳費(fèi)的工齡要有所補(bǔ)償，避免基金池在待遇時(shí)面臨枯竭。
目前，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌的欠賬額度有不同估算。上海金融與法律研究院研究員聶日明的觀點(diǎn)曾被不少媒體引述，即改革的最大難點(diǎn)是改革時(shí)還已經(jīng)工作一段時(shí)間的“中人”，改革前的工齡作為“視同繳費(fèi)年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價(jià)格變動(dòng)，測(cè)算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約數(shù)萬(wàn)億元，其中事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬(wàn)億元，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約4.5萬(wàn)億元。“錢從哪來(lái)”的憂慮引發(fā)輿論熱議。
養(yǎng)老待遇怎么發(fā)？
企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇形成巨大差距，一致飽受詬病。這和政府未能在制度建立之初償還當(dāng)時(shí)進(jìn)入制度的“老人”和“中人”保險(xiǎn)費(fèi)的歷史欠賬有關(guān)。
此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，機(jī)制上也和企業(yè)職工一致。方案確定，從2014年10月1日起實(shí)行新老劃斷。若如此，在不考慮延長(zhǎng)退休年齡因素的前提下，約至2054年前后方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務(wù)消化完畢。
“中人”和“新人”的模式將參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前仍實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金加個(gè)人賬戶養(yǎng)老金模式。為此，將增發(fā)過(guò)渡養(yǎng)老金，再加上職業(yè)年金的部分，總體待遇向并軌前看齊，據(jù)悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來(lái)進(jìn)行測(cè)算。
也就是說(shuō)，中人退休時(shí)，養(yǎng)老待遇由三部分組成，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，一部分是過(guò)渡養(yǎng)老金。后者用來(lái)平衡和并軌前后有可能產(chǎn)生的待遇差，使得待遇不下降。
文件指出，決定實(shí)施后參加工作、個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%.
文件確認(rèn)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金將可以繼承。月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù)，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)本人退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。
對(duì)并軌后相比仍較高的待遇水平，胡繼曄表示可以理解。他認(rèn)為，既然改革的重點(diǎn)是建立機(jī)制，就不必要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇和企業(yè)職工待遇絕對(duì)一致，否則改革難以推動(dòng)，未來(lái)代價(jià)更大。
改革的主要成本有哪些？
據(jù)財(cái)新記者了解，目前涉及改革的確有幾塊具體開支需要落實(shí)。除了新增工資收入20%的單位繳費(fèi)以及8%職業(yè)年金繳費(fèi)需要明確來(lái)源外，還有兩個(gè)“大頭”。
其一是“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放，以前主要由財(cái)政和國(guó)有單位支付，改革后實(shí)行“新人新辦法，老人老辦法”，不會(huì)悉數(shù)納入社會(huì)保險(xiǎn)制度，避免增加基金負(fù)擔(dān)。
其二是“中人”的轉(zhuǎn)制成本，這也是改革的重中之重。其中又分為兩類。一類即是“中人”進(jìn)入制度的“視同繳費(fèi)”對(duì)應(yīng)的資金缺口，額度多大，是一次性注資還是隨著“中人”陸續(xù)退休而分批注入，目前尚未披露。第二類是彌合“中人”和“老人”待遇差別而進(jìn)行的工資調(diào)整，包括職業(yè)年金制度的建立等所需花費(fèi)，這都需要一次性注入啟動(dòng)資金。
目前，參與方案設(shè)計(jì)的人士對(duì)財(cái)新記者分析，補(bǔ)償“中人”“老人”歷史債務(wù)的支出總額雖大，但不用一步到位進(jìn)行清償，額度分解到不同年份漸次支付，財(cái)政一次性的啟動(dòng)成本等短期負(fù)擔(dān)尚可應(yīng)付。
下一步是漲工資？
為了實(shí)現(xiàn)并軌前后的待遇平衡，納入改革的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資調(diào)整也提上日程。顯然，因養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，尚須個(gè)人支付相當(dāng)于工資8%的保險(xiǎn)費(fèi)，若保證改革對(duì)象的絕對(duì)待遇不下降，則上述兩項(xiàng)改革將和養(yǎng)老并軌配套銜接，薪酬待遇的調(diào)整，也是必然結(jié)果。但相應(yīng)的開支細(xì)目，目前也尚未明了。
實(shí)際上，隨著《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的頒布，決策者已經(jīng)明確事業(yè)單位的薪酬制度將和養(yǎng)老制度聯(lián)動(dòng)改革，實(shí)施績(jī)效工資制度，并建立正常的待遇調(diào)整機(jī)制。
2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》，明確將在職務(wù)之外開辟基層公務(wù)員職級(jí)晉升通道。
中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼薪酬專業(yè)委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)蘇海南曾表示，不能簡(jiǎn)單把事業(yè)單位工資的調(diào)整等同于薪酬的普調(diào)，而是重在建機(jī)制。他還對(duì)財(cái)新記者分析，此次縣級(jí)以下公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行制度的改革，將改變以往基本依據(jù)官職定公務(wù)員社會(huì)地位和待遇的職業(yè)發(fā)展通道，使許多在基層數(shù)十年盡職盡責(zé)工作的非當(dāng)“長(zhǎng)”的公務(wù)員，也能得到職級(jí)提升，獲得社會(huì)地位和相應(yīng)待遇的提高，以調(diào)動(dòng)工作積極性。
據(jù)財(cái)新記者了解，一些地方頗有積極性，已經(jīng)準(zhǔn)備先行一步。而部分財(cái)力充足的省市為了“做大收入基數(shù)”，甚至試圖為公職單位突擊發(fā)放不同名目的獎(jiǎng)金，個(gè)別地區(qū)“明年工資翻番”的傳言不絕于耳。此時(shí)此刻，也不乏“等米下鍋”的貧困地區(qū)，寄望于中央的轉(zhuǎn)移支付來(lái)撬動(dòng)改革。
錢從哪里來(lái)？
可以預(yù)料，并軌前的算賬是一個(gè)艱難而龐大的工程。
理論上，統(tǒng)籌基金的規(guī)模越大，覆蓋面越廣，基金的互助共濟(jì)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。但根據(jù)方案，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并不進(jìn)入同一個(gè)賬戶。
對(duì)此，主管社會(huì)保險(xiǎn)的人社部副部長(zhǎng)胡曉義曾公開解釋，所謂并軌，并非簡(jiǎn)單把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度并入企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，“而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消雙軌制”。
即便是單獨(dú)建賬運(yùn)行，“五個(gè)同步”之下，也需要全國(guó)各地地方財(cái)政一次性付出真金白銀。倘若遇到籌措壓力，則地方難有動(dòng)力推進(jìn)改革。尤其是財(cái)政收入緊張的地區(qū)，改革的推進(jìn)更加受制于財(cái)務(wù)約束，如果中央政府不能提供有效擔(dān)保，則并軌轉(zhuǎn)制的可持續(xù)性堪憂。
鄭秉文團(tuán)隊(duì)在會(huì)上發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》指出，當(dāng)下正是中國(guó)養(yǎng)老保障制度全面深化改革最困難和最敏感的時(shí)期。在過(guò)去的十年里，中國(guó)養(yǎng)老金每年上調(diào)10%，從未間斷，全國(guó)人均退休金已從2005年的每月714元提高到2014年的2100元。這也是財(cái)政補(bǔ)貼最多和增長(zhǎng)最快的十年，從2005年的544億元增加到2013年的3019億元。新合并的城鄉(xiāng)居保也并非嚴(yán)格意義上的社會(huì)保險(xiǎn)制度，主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)。報(bào)告稱，社會(huì)心理預(yù)期不斷提高已令任何改革都處于十分被動(dòng)的局面。
另一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)性令人擔(dān)憂，多個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題難以回避。例如，隨著“人口紅利”的逐漸消失，目前納入更多參保人來(lái)擴(kuò)大基金基數(shù)的擴(kuò)面潛力越來(lái)越困難，更加上多繳多得的原則并未真正建立，十年間反而弱化了繳費(fèi)和待遇掛鉤的機(jī)制。與會(huì)專家紛紛指出，目前中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入能力不容樂(lè)觀。
“連續(xù)十年調(diào)，不管你的個(gè)人賬戶累計(jì)多少，就抹平了原有的繳費(fèi)多少的待遇上的差別。個(gè)人賬戶的激勵(lì)機(jī)制弱化了。但是不調(diào)也不行。因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的待遇也在增加，物價(jià)也在上漲，所以這個(gè)機(jī)制形成了一個(gè)矛盾。”人社部社會(huì)保險(xiǎn)管理中心主任唐霽松在上述會(huì)議上說(shuō)。
2013年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入增長(zhǎng)13.1%，而當(dāng)年養(yǎng)老金給付支出增長(zhǎng)19.7%.
鄭秉文認(rèn)為，中國(guó)養(yǎng)老保障制度正處于制度參數(shù)調(diào)整、制度結(jié)構(gòu)改革、各子制度必須盡快建立的三項(xiàng)任務(wù)疊加的巨大壓力之中。
個(gè)人賬戶是否投資運(yùn)營(yíng)？
文件明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。其中，人力資源社會(huì)保障部負(fù)責(zé)在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。中央國(guó)家機(jī)關(guān)所屬京外單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地化管理。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)參保登記、繳費(fèi)申報(bào)、關(guān)系轉(zhuǎn)移、待遇核定和支付等工作。
但一個(gè)很關(guān)鍵的問(wèn)題卻并未做出回答，即8%的個(gè)人賬戶基金是否進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，是否做成實(shí)賬？
尤其是，目前改革成本高昂，面臨資金饑渴，對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否還需要先行做實(shí)個(gè)人賬戶，這一問(wèn)題決策者內(nèi)部仍有分歧。
在企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初，“老人”和“中人”要么從未繳費(fèi)，要么僅能完成部分繳費(fèi)，但最終的養(yǎng)老金，卻要由當(dāng)代工作者支付。為了彌補(bǔ)財(cái)務(wù)上的虧欠，公有制之下的企業(yè)和企業(yè)的所有人－政府，都應(yīng)當(dāng)注入相應(yīng)的資金進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶。但這筆債務(wù)至今未能償付，當(dāng)期養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)所得不足以支付“老人”和“中人”的養(yǎng)老金，各地政府紛紛挪用個(gè)人賬戶資金應(yīng)付一時(shí)之需。即便如此，據(jù)財(cái)新記者了解，至今仍有多個(gè)省份需要借助財(cái)政補(bǔ)貼“保發(fā)放”。
為了填補(bǔ)前述“挪用”虧空，遼寧2001年率先啟動(dòng)并在2008年擴(kuò)大到13個(gè)省份，由財(cái)政注資做小做實(shí)個(gè)人賬戶，目前已因地方財(cái)力不逮而陷入膠著。在12月28日的“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障國(guó)際論壇2014暨《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》發(fā)布式——‘三中全會(huì)的理論突破與名義賬戶研討會(huì)’”上，一個(gè)數(shù)據(jù)頗受關(guān)注：個(gè)人賬戶空賬規(guī)模2007年為1.1萬(wàn)億元，2013年底增加到3.1萬(wàn)億元，而做實(shí)賬戶的資金額度僅從790億元提高到了4154億元。這更激發(fā)學(xué)界對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)模式重新建構(gòu)頂層設(shè)計(jì)的討論。
中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，多年呼吁中國(guó)應(yīng)效仿瑞典模式，建立名義賬戶制，即并不對(duì)應(yīng)實(shí)賬，但仍按照類似個(gè)人賬戶的模式進(jìn)行繳費(fèi)和發(fā)放待遇的制度，鼓勵(lì)多繳多得。
他在2014年12月28日的會(huì)議上再三強(qiáng)調(diào)，中國(guó)現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)向名義賬戶制轉(zhuǎn)型。他描述的是一個(gè)參保人能夠根據(jù)自己的繳費(fèi)清晰預(yù)知未來(lái)收益的制度，期望未來(lái)借此重點(diǎn)加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)機(jī)制，重塑社會(huì)的信心。
不過(guò)，在上述會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉也坦承，原本希望通過(guò)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的小賬戶來(lái)實(shí)行名義賬戶制，引領(lǐng)更深層的全局性改革，但一時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。
可即便機(jī)關(guān)事業(yè)單位未來(lái)能夠做實(shí)個(gè)人賬戶，這筆原計(jì)劃通過(guò)自身保值增值來(lái)抵御未來(lái)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的資金，目前仍無(wú)更好的保值增值渠道。文件也對(duì)此避而不談。
對(duì)于基金的管理，文件僅明確：建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌；暫不具備條件的，可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，明確各級(jí)人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用�；饘�(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專款專用。依法加強(qiáng)基金監(jiān)管，確�；鸢踩�。
與此同時(shí)，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)做實(shí)的個(gè)人賬戶資金，正面臨著不斷的貶值
