李稻葵：房地產(chǎn)稅立法權(quán)應(yīng)該下放到地方

2015年將是中國全面貫徹十八屆四中全會“依法治國”重大決定的第一年。在立法方面，今年將有一些重頭戲上演，其中萬眾矚目的將是房地產(chǎn)稅立法進程的推進，醞釀和熱議多年的房地產(chǎn)稅有可能在2015年確定法律框架。

根據(jù)這一稅種的本質(zhì)屬性，筆者認為，應(yīng)該由地方政府決定房地產(chǎn)稅的征收范圍、征收辦法以及稅率，這一稅項帶來的收入更是應(yīng)該交由地方政府使用。

更進一步來看，由于中國幅員遼闊，地區(qū)差距極大，許多經(jīng)濟方面的立法都應(yīng)該盡量交由地方人大決定，這不僅是為了讓立法更加符合各地實際情況，也能夠促進地方之間的良性競爭，真正適應(yīng)大國經(jīng)濟發(fā)展的需要。

中央和地方稅種劃分的基本原則

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的重要分支——公共財政學(xué)，在中央與地方的稅種劃分方面有大量的文獻。其基本的原則是，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府提供，因此，中央政府必須為此征收各種稅費，而地方公共產(chǎn)品的提供則應(yīng)該由地方稅收來支撐。

但除此之外，必須要強調(diào)的是，由于很多稅種征收對象的流動性非常強，盡管征收對象所享用的公共產(chǎn)品由地方提供，按道理來講應(yīng)該由地方政府對其征收稅費。但各地方政府為了保護自己的稅基與收入的獲得，會爭相降低稅率，由此會形成惡性競爭，使得最后誰也收不上稅。

舉一個例子——資本增值稅。如果資本增值由地方政府征收的話，可以想象，因為資本是高度流動的，很多地方政府會宣布實行零稅率或是極低的稅率，以吸引資本流入。這就會導(dǎo)致惡性競爭，最終各個地區(qū)資本增值的稅率都將是零，這一結(jié)果對各個地區(qū)都不利。

房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是地方稅

房地產(chǎn)稅本質(zhì)上應(yīng)該是一種地方稅，它與其他稅種的重大區(qū)別在于，其征收對象與稅收使用去向可以很好地結(jié)合起來。一個地方從若干小區(qū)獲得的房地產(chǎn)稅，完全可以用來加大對當?shù)刂伟病⑿l(wèi)生、環(huán)保、交通等設(shè)施的投入，回饋于繳稅人，形成一個良性的稅收與支出的循環(huán)。這種正向循環(huán)對于公共治理而言極其有益，因為它能使納稅人明確看到納稅與社會服務(wù)的正向關(guān)系。

公共財政學(xué)中的一個重要理論是由馬里蘭大學(xué)華萊士·奧茨（WallaceOates）教授在50多年前提出的，那就是，中央與地方合理分工的財政聯(lián)邦制可以在一定條件下形成各地方之間的良性競爭。他這一項諾貝爾獎級別研究工作的基礎(chǔ)是美國房產(chǎn)稅，所舉的例子也正是美國房產(chǎn)稅。

在美國，房產(chǎn)稅由各個城鎮(zhèn)獨立征收，各地的稅率完全不同。各個城鎮(zhèn)最大的財政開支是教育，于是，美國就形成了一個多元化的城市布局：有的城市退休人員比較多，對子女教育的需求很低，因此，他們愿意搬到學(xué)校質(zhì)量不高但房產(chǎn)稅率很低的地方生活；相反，年輕的夫婦高度注重教育質(zhì)量，會選擇高稅率但同時有高質(zhì)量學(xué)區(qū)的城市去居住。學(xué)區(qū)好的城市房價也高，房價高又反過來支撐了較高的學(xué)校開支，這就形成了一個學(xué)區(qū)質(zhì)量、房價和房產(chǎn)稅的正向循環(huán)，以及城市與城市之間良性的、非同質(zhì)化的競爭。不同類型的人口可以選擇不同類型的城市，繳納不同稅率的房產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅之所以應(yīng)該成為地方稅的另一個理由，在于其征收對象是不動產(chǎn)，而不像易于流動的金融交易以及物流。因此，各個地方政府在房地產(chǎn)稅上不可能進行惡性競爭、爭相實行零稅率，不同地方的政府應(yīng)該會采取不同的措施。

地方性房產(chǎn)稅在中國城鎮(zhèn)化過程中的重要作用

隨著新型城鎮(zhèn)化框架與體系的逐步明晰，中國很快將出現(xiàn)一個新的局面，那就是不同地方政府將競相爭奪人口，而不僅僅是資金。其競爭的最主要目標是希望本地的常住人口不僅能夠穩(wěn)定上升，而且人口素質(zhì)能夠不斷提高，因為穩(wěn)定的、不斷流入的高素質(zhì)人口是保持一個地區(qū)經(jīng)濟活力的最根本保障。

那么，如何才能吸引這些高素質(zhì)人口入戶呢？僅僅靠降低房產(chǎn)稅是遠遠不夠的，更重要的是地方政府必須采取措施，為當?shù)鼐用裉峁┳詈玫?ldquo;物業(yè)服務(wù)”，包括教育、治安、交通、環(huán)境等。因此，一旦房地產(chǎn)稅交由地方政府來征收，很多地方政府將不會簡單地降低房產(chǎn)稅，而會下功夫提升本地的綜合競爭力，這個綜合競爭力最終將集中反映在房價上。

地產(chǎn)稅立法權(quán)交由地方征收的長遠意義

長期以來，中國立法體制有待解決的問題是過分集中。中國幅員遼闊、行業(yè)眾多、經(jīng)濟情況極其復(fù)雜，由國家層面統(tǒng)一立法的弊病很多。由于各個地方情況不同，制定的法律或許難以執(zhí)行，或許對經(jīng)濟活動形成負面影響。2008年《勞動合同法》的制定已經(jīng)是一個慘痛的教訓(xùn)：在中國各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進度千差萬別的情況下，整齊劃一地制定全國性的《勞動合同法》，事實證明弊多利少。

在房地產(chǎn)稅上，當下比較合理的做法是，由全國人大常委會就這一稅項的征收確定比較粗線條的原則性立法框架，最核心的立法內(nèi)容，包括征收對象和稅率，則交由各省甚至各市的人大因地制宜地制定。這樣做才能為其他相關(guān)領(lǐng)域的立法樹立一個良好的榜樣。