2010年年末，全國財政工作會議在北京召開。“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”這樣的表述第一次出現(xiàn)在財政部部長謝旭人的財政工作報告中。
這或許意味著，緊隨著2010年企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的全面建立之后，內(nèi)控風暴也將席卷行政事業(yè)單位。
勢之所趨
“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)”在財政部財政科學研究所科研處處長趙云旗看來絕不是一句平淡無奇的表述，恰恰是這簡短的一句話，似乎傳遞了“十二五”財政發(fā)展改革將會加強行政事業(yè)單位財政資金使用效益考 核的一個重要信號。
趙云旗分析認為，中國改革開放30年的重要任務(wù)是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟，財政發(fā)展改革主要體現(xiàn)在健全財政體制上。隨著市場經(jīng)濟的逐漸成熟和完善，財政管理工作逐步走向科學化和精細化，而在這方面，行政事業(yè)單位相對薄弱。
“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也是防范財政風險的重要環(huán)節(jié)。”趙云旗說。
財政部網(wǎng)站發(fā)布的“十二五”財政發(fā)展改革基本思路中，“建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務(wù)收支納入預算管理，逐步形成地方政府規(guī)范舉債、合理融資、風險可控、運行高效的長效機制”這樣的內(nèi)容被放在了十分突出的位置。
“加強行政事業(yè)單位的內(nèi)部控 制建設(shè)也是加強財政績效管理的必然要求，更是完善財政績效評價體系的必然趨勢。”趙云旗說。
長期以來，有些行政事業(yè)單位習慣了“有錢就花，沒錢就要”，花錢沒計劃，使用沒效益。“財政部門對行政事業(yè)單位的資金使用沒有績效評價，也使得財政績效評價不完整。”趙云旗說。
內(nèi)控薄弱致問題頻發(fā)
“35個部門本級和83個所屬單位因項目預算編制不夠細化、執(zhí)行不嚴格等，造成擠占和挪用預算資金9.22億元。”“兩個部門本級和25個所屬單位未嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，新增項目或提高標準發(fā)放津貼補貼1.73億元。”“1個部門本級和6個所屬 單位采取虛報或重復申報項目等方式，多申領(lǐng)財政資金2962.68萬元。”“14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元，未在法定賬簿內(nèi)核算。”……這是2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中的摘要。
國家審計是對行政事業(yè)單位的財政、財務(wù)收支進行的審計，確定其財政、財務(wù)收支的真實性、合法性、效益性，促進廉政建設(shè)，提高財政性資金的使用效益。不可否認的是，在已公布可查閱的有關(guān)行政事業(yè)單位的審計報告中可見，即使是在中央部門預算執(zhí)行過程中，與財務(wù)相關(guān)的內(nèi)部控制仍存在不可忽視的問題。
一位長期在審計局負責行政事業(yè)單位審計的官員在接受記者采訪時透露，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題大致可以歸納為三類：一是以權(quán)代法，領(lǐng)導說了算，排斥內(nèi)部會計制度的建立和實施；二是雖建有規(guī)章制度，但有章不循，形同虛設(shè)；三是缺乏監(jiān)督，沒有相應(yīng)的內(nèi)審制度。
在審計過程中，他們經(jīng)常遇到行政事業(yè)單位會計基礎(chǔ)工作比較薄弱、資金轉(zhuǎn)移挪用、虛列開支、假發(fā)票、固定資產(chǎn)統(tǒng)計不實等等問題。但問題發(fā)生后，除了要求其限期整改，真正予以處罰的很少，即使有處罰，力度也不是很大，顯然無法達到警示的效果。
“有的單位建的辦公大樓都已經(jīng)投入使用了，但其既沒有經(jīng)過招標也沒用經(jīng)過中介機構(gòu)審計，嚴重違反規(guī)定。還有的單位不設(shè)固定資產(chǎn)總賬或明細賬，固定資產(chǎn)的增減不予體現(xiàn)，無法進行會計核算。”上述審計局官員不無憂慮地說。
行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的原因是多方面的。
其一，在行政事業(yè)單位中，既有全額財政撥款單位，也有差額撥款單位，還有自收自支單位。相對于企業(yè)而言，這些單位更關(guān)注資金的安全性，而對于加強成本管理和資金使用效益考核考慮較少，其建立內(nèi)控制度的積極性和主動性明顯弱于企業(yè)。
其二，在行政事業(yè)單位，領(lǐng)導“一支筆”審批情況還比較普遍，只要領(lǐng)導簽字，有些費用基本都可以報銷，重大事項沒有實行集體審批決策。而在目前行政事業(yè)單位體制下，財務(wù)會計的授權(quán)機制使會計人員的監(jiān)督權(quán)力無法得到真正發(fā)揮。
其三，行政事業(yè)單位財會人員的業(yè)務(wù)水平普遍參差不齊。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位的會計人員要求持證上崗并且具備3年以上的工作經(jīng)驗。但在現(xiàn)實中，一方面，很多單位的會計人員存在年齡老化、知識結(jié)構(gòu)陳舊的問題；另一方面，很多單位也聘用了一些不符合條件的會計人員。
或與企業(yè)內(nèi)控體系協(xié)調(diào)
在財政部、證監(jiān)會等六部委聯(lián)合發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范及其配套指引后，我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成，同時確定了分步實施時間表。那么，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制將會如何設(shè)計呢？對此，趙云旗認為，行政事業(yè)單位和企業(yè)性質(zhì)不同，業(yè)務(wù)也存在較大差異性，因而在風險管理的控制點上也會有差異。
“行政事業(yè)單位要結(jié)合本單位的實際情況吸收借鑒企業(yè)內(nèi)部控制的先進經(jīng)驗。”據(jù)一位接近政策制定者的人士介紹，早在2006年財政部已經(jīng)會同有關(guān)部門在當時成立的企業(yè)內(nèi)部控制標準委員會中專門設(shè)立了行政事業(yè)單位（政府及非營利組織）內(nèi)部控制標準咨詢專家組。設(shè)計者當時也傾向于行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系應(yīng)當與企業(yè)內(nèi)控體系保持協(xié)調(diào)，即應(yīng)該由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成。比如，內(nèi)部控制的過程觀，合法合規(guī)、報告可靠、資產(chǎn)安全，效率效果、發(fā)展戰(zhàn)略等控制目標，以及內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通，內(nèi)部監(jiān)督等要素，對行政事業(yè)單位同樣適用。
“當然，差異也是明顯的。比如，行政事業(yè)單位的組織架構(gòu)和企業(yè)有較大區(qū)別，在內(nèi)部環(huán)境中簡單套用董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層顯然不適當。”上述接近政策制定者的人士說。