提高國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量是確保國家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組成部分，是鞏固和擴(kuò)大國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的核心部分。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，提高財(cái)政資金和公共資源配置、使用、利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，績效審計(jì)的開展顯得尤為重要。

　　西方發(fā)達(dá)國家對(duì)財(cái)政資金績效審計(jì)的研究都著重于公共資金的節(jié)約，經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況，財(cái)政資金使用的效率和效益。其財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的目標(biāo)有雙重性：一方面向立法機(jī)構(gòu)提供政府部門績效保證，另一方面提出建議促進(jìn)政府部門優(yōu)化管理。目前，我國在財(cái)政專項(xiàng)資金和政府投資較多的部門項(xiàng)目方面,對(duì)績效審計(jì)進(jìn)行了有益的探索和嘗試。審計(jì)署《2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，全面推進(jìn)績效審計(jì)，到2012年，每年所有的審計(jì)項(xiàng)目都開展績效審計(jì)?！渡綎|省審計(jì)廳2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出，逐步提高績效審計(jì)在審計(jì)項(xiàng)目中所占比重，到2012年所有適合的項(xiàng)目都開展績效審計(jì)。

　　從我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，專項(xiàng)資金涉及資金量較大，且涉及固定資產(chǎn)投資、農(nóng)業(yè)、社保、科技、教育等多個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。專項(xiàng)資金是財(cái)政預(yù)算專門安排的有關(guān)部門單位依法自行組織的,具有特定用途的財(cái)政性資金。其資金使用如何，直接關(guān)系到財(cái)政資金的使用效益和效果，直接影響國家和省有關(guān)政策的貫徹落實(shí)情況。因此，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)來說，具有明確的目的性，必須保證?？顚Ｓ?，主要是落實(shí)經(jīng)濟(jì)決策和提高資金使用效益。重點(diǎn)應(yīng)圍繞是否按照規(guī)定用途使用，使用效果是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行審計(jì)。包括財(cái)政專項(xiàng)資金的安排是否符合市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，分配中是否體現(xiàn)了成本效益原則，安排的農(nóng)業(yè)、科技等法定支出是否達(dá)到規(guī)定要求。如2008年審計(jì)署開展的“三河三湖”水污染防治績效審計(jì)查處了挪用和虛報(bào)多領(lǐng)水污染防治資金5.15億元、少征、挪用和截留污水處理費(fèi)及排污費(fèi)36.53億元的問題。

　　一、國外績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于績效審計(jì)的順利實(shí)施至關(guān)重要，科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是保證績效審計(jì)質(zhì)量的基本要求。充分借鑒國外績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一些成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我國的績效審計(jì)來說有重要的實(shí)踐意義。目前，績效審計(jì)在國外政府審計(jì)中占有越來越重要的位置，由于各國經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)際情況有所差異，審計(jì)的技術(shù)方法和手段也有所不同，因此各國制定的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。

　?。ㄒ唬?西方發(fā)達(dá)國家評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　1、美國

　　早在上世紀(jì)40年代起，美國就率先開展了大范圍的績效審計(jì)，檢查政府的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控制度，關(guān)注政府運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性和效益性。到2005年，美國審計(jì)總署90%以上的審計(jì)項(xiàng)目都是績效審計(jì)，其審計(jì)范圍涵蓋一切公共資金使用領(lǐng)域。美國績效審計(jì)取得的顯著成績，所指定的規(guī)范和準(zhǔn)則，推動(dòng)了世界范圍內(nèi)績效審計(jì)的開展。

　　美國《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中規(guī)定，審計(jì)人員有責(zé)任采用合理的、切合實(shí)際的、與績效審計(jì)目標(biāo)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的來源包括：法律、規(guī)章規(guī)定或被審計(jì)單位確立的目標(biāo)；被審計(jì)單位建立的政策和程序；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；專家意見；以前年度的績效；同行業(yè)的績效（多是同行業(yè)的平均指標(biāo)）；私營部門的績效；先進(jìn)組織的最佳實(shí)務(wù)等。美國政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府部門的效率作了一個(gè)歸納，認(rèn)為政府部門的效率包括：在采購方面要有健全的程序；對(duì)設(shè)備和機(jī)器進(jìn)行正當(dāng)?shù)氖褂煤途S護(hù)；避免重復(fù)工作；避免無效工作；避免人員過多；使用適當(dāng)?shù)慕?jīng)營程序等。

　　針對(duì)財(cái)政資金績效審計(jì)，美國審計(jì)總署還制定了七條公共部門績效審計(jì)測(cè)試與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),對(duì)難以量化的標(biāo)準(zhǔn)提出了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn),并實(shí)行金額化法?？冃гu(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是建立在以下七個(gè)方面基礎(chǔ)上的宏觀和微觀標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)比較標(biāo)準(zhǔn)、政府審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、州政府標(biāo)準(zhǔn)、效果標(biāo)準(zhǔn)、美國注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和可接受的管理?xiàng)l例。財(cái)政資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)各個(gè)項(xiàng)目時(shí)其標(biāo)準(zhǔn)均是以上述七項(xiàng)為基礎(chǔ)。

　　2、加拿大

　　加拿大采取的“綜合審計(jì)”的現(xiàn)代審計(jì)方法，與美國“3E”審計(jì)內(nèi)容相仿。1978年，加拿大注冊(cè)會(huì)計(jì)師成立的特別委員會(huì)發(fā)表說，績效審計(jì)適用于各級(jí)政府，從此績效審計(jì)全面開展。后來在“3E”的基礎(chǔ)上增加了環(huán)境審計(jì)和公平審計(jì)，把“3E” 拓展到了“5E”。

　　加拿大審計(jì)署要求針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象制定相應(yīng)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，《效益審計(jì)指南》規(guī)定績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)必須具有相關(guān)性、可靠性、客觀性、全面性和可理解性。審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的來源可以是國家的法律法規(guī)所認(rèn)可的專業(yè)機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，如加拿大注冊(cè)會(huì)計(jì)師公會(huì)制定的標(biāo)準(zhǔn)；被審計(jì)單位制定的標(biāo)準(zhǔn)；公認(rèn)的好的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)；其他組織實(shí)施類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；審計(jì)署以前的工作經(jīng)驗(yàn)等 。其中，被審計(jì)單位管理層制定的或者議會(huì)硬性規(guī)定的效益考核衡量指標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)及經(jīng)營責(zé)任是績效審計(jì)所參照的主要審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　在具體的績效審計(jì)過程中，根據(jù)不同情況和分別確定相對(duì)應(yīng)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)機(jī)關(guān)首先認(rèn)定被審計(jì)單位已采用的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如果認(rèn)為其具備合理性和完整性，直接將其作為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；如果與審計(jì)目標(biāo)不一致，則根據(jù)國家的法律法規(guī)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行分析后直接制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

　　（二）對(duì)我國的啟示

　　1、重視相關(guān)法律政策。審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇和確定，是績效審計(jì)的關(guān)鍵，發(fā)達(dá)國家對(duì)此都以審計(jì)準(zhǔn)則或指南的形式進(jìn)行了規(guī)定。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織的績效審計(jì)指南指出，績效審計(jì)的兩個(gè)基本問題是：公共機(jī)構(gòu)是否在以正確的方式行事，是否做了正確的事情。判斷是否正確的依據(jù)就是執(zhí)行政府決策，達(dá)到政策目標(biāo)。因此，他們?cè)谶x擇評(píng)價(jià)準(zhǔn)時(shí)，都將一會(huì)的決定和意圖、相關(guān)的法律、政策放在首位。

　　2、充分借鑒被審計(jì)單位自身的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在績效審計(jì)過程中，審計(jì)人員與被審計(jì)單位及其相關(guān)人員的溝通討論顯得尤為重要。而被審計(jì)單位衡量自身工作成果的標(biāo)準(zhǔn)可以作為績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要來源。

　　3、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性。國外績效審計(jì)注重評(píng)價(jià)平準(zhǔn)與審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)環(huán)境的一致性，忌諱生搬硬套。比如美國在績效審計(jì)中遇到難以量化的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建立了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、我國財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

　　政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是用來衡量、考核、評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)效益高低、優(yōu)劣的尺度,是提出審計(jì)意見,做出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。 《審計(jì)署2008年至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出，著力構(gòu)建績效審計(jì)評(píng)價(jià)及方法體系。認(rèn)真研究，不斷摸索和總結(jié)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，2009年建立起中央部門預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2010年建立起財(cái)政績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，2012年基本建立起符合我國發(fā)展實(shí)際的績效審計(jì)方法體系。而財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)涉及面廣、資金量大、專業(yè)性強(qiáng)，這項(xiàng)工作目前還處于試點(diǎn)階段,已進(jìn)行的績效審計(jì)案例有限,所積累的經(jīng)驗(yàn)有限，就目前現(xiàn)狀來看，其審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定上還存在一些問題。

　?。ㄒ唬┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏法律保障

　　目前，我國在《憲法》和修改后的《審計(jì)法》中對(duì)績效審計(jì)有所涉及，但沒有出臺(tái)專門的全國統(tǒng)一的關(guān)于績效審計(jì)的法律法規(guī)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏法律保障。

　?。ǘ┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過于簡單

　　目前，我國績效審計(jì)停留在合法性和合規(guī)性階段，目前的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系存在一定局限性：財(cái)務(wù)指標(biāo)多、非財(cái)務(wù)指標(biāo)少，綜合性指標(biāo)多、單項(xiàng)指標(biāo)少，原則性指標(biāo)多、量化指標(biāo)少，缺乏預(yù)警指標(biāo)等?？冃徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“經(jīng)濟(jì)性”和“效率性”運(yùn)用得比較多，而對(duì)“效果性”應(yīng)用卻相當(dāng)少，對(duì)于專項(xiàng)資金分配的公平性、公共參與社會(huì)影響等公共服務(wù)概念幾乎沒有涉及。

　?。ㄈ┰u(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏可操作性和可比性

　　財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)領(lǐng)域的不同，決定了每個(gè)績效審計(jì)有其不同的特征和目的，難以制定統(tǒng)一的操作指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，降低了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。同時(shí)，審計(jì)部門未出臺(tái)權(quán)威的可供參考的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，各地審計(jì)機(jī)關(guān)在開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)時(shí)， 一般自行設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，因此評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺乏橫向可比性。

　　三、優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建議

　　績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是是對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益性的基本限定和要求，是審計(jì)人員對(duì)審計(jì)對(duì)象績效審計(jì)作出評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，是提出審計(jì)建議、得出審計(jì)結(jié)論的依據(jù)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的好壞直接關(guān)系財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)的成敗。

　?。ㄒ唬┰O(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的原則

　　評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

　　1、客觀性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)受審計(jì)人員、被審計(jì)單位相關(guān)人員的影響，應(yīng)客觀真實(shí)地反映并評(píng)價(jià)被審計(jì)單位財(cái)政專項(xiàng)資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。

　　2、可操作性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合每個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)和要求，既不超前也不落后，易于操作，審計(jì)人員可以通過相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，得出客觀、合理、被審計(jì)單位認(rèn)可的審計(jì)結(jié)論，提出切實(shí)可行、有針對(duì)性的審計(jì)建議。

　　3、可獲得性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須易于獲得，使財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)符合成本效益原則。

　　4、相關(guān)性。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與被審計(jì)單位或被審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際情況相關(guān)，評(píng)價(jià)結(jié)論應(yīng)與專項(xiàng)資金審計(jì)目標(biāo)、專項(xiàng)資金使用單位或被審計(jì)項(xiàng)目需求相關(guān)。在績效審計(jì)實(shí)施過程中，應(yīng)充分收集和審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容相關(guān)的信息資料。

　?。ǘ┰O(shè)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的要求

　　一是在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計(jì)上要全面反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而不是片面地用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)被審計(jì)單位或項(xiàng)目。二是短期標(biāo)準(zhǔn)和長期標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置上既要重視反映GDP 增長短期績效指標(biāo)，又要重視長期績效指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。三是定性標(biāo)準(zhǔn)與定量標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合。把國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項(xiàng)方針、政策和政府預(yù)算、計(jì)劃的具體指標(biāo)，業(yè)務(wù)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，以及效率和效果的有關(guān)相對(duì)量指標(biāo)相結(jié)合。四是通用標(biāo)準(zhǔn)和專用標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合。通用標(biāo)準(zhǔn)是不同行業(yè)、不同專項(xiàng)資金使用效率和實(shí)施效果的整體評(píng)價(jià)和橫向?qū)Ρ确治?，專用?biāo)準(zhǔn)是針對(duì)不同行業(yè)、不同類型的專項(xiàng)資金的不同特點(diǎn)而制定的。

　?。ㄈ┰u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的具體制定

　　財(cái)政專項(xiàng)資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有多層次性、多樣性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，必須根據(jù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目特點(diǎn)選取適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行績效審計(jì)。在此基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目所屬行業(yè)和財(cái)政資金的專門用途，以相似性進(jìn)行歸類的辦法積累評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步探索和完善績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　完整的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括：評(píng)價(jià)資源占用的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)社會(huì)效益和生態(tài)效益的標(biāo)準(zhǔn)；衡量專項(xiàng)資金使用部門的績效，服務(wù)工作量和質(zhì)量，是否達(dá)到了預(yù)期的效果等。還要綜合考慮效率與公平、長期效益和短期效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等不同方面。常用的績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有：相關(guān)法律法規(guī)和方針政策；國家、省市關(guān)于本行業(yè)的政策規(guī)定；經(jīng)批準(zhǔn)的專項(xiàng)資金預(yù)算；公認(rèn)的或合理的實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；被審計(jì)單位自行制定的標(biāo)準(zhǔn)，如可行性研究報(bào)告；利益相關(guān)方的標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算項(xiàng)目完成情況的報(bào)告合同等。

　　對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金如社會(huì)保障、科技、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等，產(chǎn)生的社會(huì)效益大于經(jīng)濟(jì)效益。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇上，可將財(cái)政支出導(dǎo)致的直接后果與政府確定的最終目標(biāo)對(duì)應(yīng)起來，以宏觀效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為主。如對(duì)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金的績效審計(jì)，不僅要評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的使用情況、支農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，還要評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后對(duì)農(nóng)民生活的影響、農(nóng)民的滿意度。無論是經(jīng)濟(jì)類還是非經(jīng)濟(jì)類評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)采集，可以采用問卷調(diào)查、專家判斷等形式來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于難以量化的又有重大影響的標(biāo)準(zhǔn)，可采用特殊的方法進(jìn)行估量賦值。