［摘 要］收費(fèi)公路，即“貸款修路，收費(fèi)還貸”公路，是在政府財(cái)力難以滿足公路建設(shè)的巨大資金需求的情況下，為了多渠道籌集公路建設(shè)資金而出臺(tái)的一項(xiàng)特定政策。筆者認(rèn)為，“貸款修路”只是一種形式，而“收費(fèi)還貸”，即通過向車輛使用者收取通行費(fèi)來歸還所籌集的公路建設(shè)資金，才是政策的核心。本文結(jié)合浙江省收費(fèi)公路的稅收狀況，論述了收費(fèi)公路稅收的特殊性，提出收費(fèi)公路的稅收應(yīng)成為有專項(xiàng)用途的稅種。
［關(guān)鍵詞］收費(fèi)公路 稅收政策 探討
公路是國家公益性的重要基礎(chǔ)設(shè)施，公益性和基礎(chǔ)性是公路的基本屬性，公路的基本屬性決定了公路歸國家所有，理論上應(yīng)由國家投資建設(shè)。但由于我國政府目前的財(cái)力還難以滿足公路建設(shè)巨大的資金需求，為了多渠道籌集公路建設(shè)資金，政府出臺(tái)了“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策。由此可見，實(shí)施公路（特別是普通公路）收費(fèi)還貸政策，這只是政府在財(cái)力不足、公路建設(shè)壓力巨大的情況下采取的特定政策。對(duì)這個(gè)特定政策，筆者理解，“貸款修路”只是一種形式，而“收費(fèi)還貸”，即通過向車輛使用者收取通行費(fèi)來歸還所籌集的公路建設(shè)資金，才是該政策的核心。在建設(shè)和諧社會(huì)的今天，如何把握好該政策的執(zhí)行，體現(xiàn)“執(zhí)政為民、以人為本”的理念，就顯得更為重要。因此在制定收費(fèi)公路所有相關(guān)政策的時(shí)候，都應(yīng)緊緊圍繞這個(gè)核心，稅收政策也不應(yīng)例外。基于這個(gè)觀點(diǎn)，本文試對(duì)收費(fèi)公路目前實(shí)行的稅收政策進(jìn)行探討。
一、我省收費(fèi)公路的稅收狀況在收費(fèi)公路稅收的問題上，我省基本上分兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是1984年到1997年，第二個(gè)階段是1997年至今。
根據(jù)國家“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策，我省自1984年10月開始實(shí)施公路收費(fèi)，1992年省政府及時(shí)地提出了公路建設(shè)“自行貸款、自行建設(shè)、自行收費(fèi)、自行還貸”的“四自”方針，收費(fèi)公路建設(shè)如火如荼。到1997年，在短短的六年時(shí)間里，利用貸款、集資和引進(jìn)外資等多渠道籌集建設(shè)資金164.5億元，完成了普通公路“四自”項(xiàng)目93項(xiàng)，新建里程1948.6公里，從根本上解決了我省交通堵塞的狀況，改善了公路通達(dá)水平，大大改善了投資環(huán)境，極大地推動(dòng)了浙江作為經(jīng)濟(jì)大省和市場(chǎng)大省的快速發(fā)展。對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策和“四自”方針，人民群眾高興，各級(jí)政府滿意。在這個(gè)階段，依據(jù)1988年交通部、財(cái)政部和國家物價(jià)局聯(lián)合制定的《貸款修建高等級(jí)公路（二級(jí)和二級(jí)以上的公路）和大橋公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》的第十條：“收取的通行費(fèi)只許用于償還貸款和收費(fèi)公路、公路構(gòu)造物的養(yǎng)護(hù)及收費(fèi)機(jī)構(gòu)、設(shè)施等正常開支，絕不允許挪作他用”的精神，對(duì)普通收費(fèi)公路基本上沒有實(shí)施征稅。
隨著公路交通狀況的進(jìn)一步的改善，交通的矛盾已不再像以往那樣突出，于是收費(fèi)公路的稅收問題逐漸擺上桌面。具有代表性的是1996年國家計(jì)委給武漢市計(jì)委的關(guān)于收費(fèi)公路稅收問題的答復(fù)和1997年省地稅局給臺(tái)州臨海市關(guān)于收費(fèi)公路稅收問題的答復(fù)，這兩個(gè)答復(fù)都表明了車輛通行費(fèi)屬于納稅范疇。鑒于當(dāng)時(shí)《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）尚未出臺(tái)，因此兩個(gè)答復(fù)文件在納稅對(duì)象上均未區(qū)別政府還貸公路還是經(jīng)營性公路。
由于稅收涉及地方財(cái)政收入，因此當(dāng)出現(xiàn)以上兩個(gè)答復(fù)文件后，對(duì)所有收費(fèi)公路項(xiàng)目的征稅工作馬上在全省鋪開，特別是個(gè)別市、縣出于地方利益，甚至追繳以前年度的營業(yè)稅。這種局面引起了各級(jí)交通主管部門的強(qiáng)烈反響，也使金融部門和投資者產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不安，在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的爭(zhēng)議，一度影響了公路交通事業(yè)的發(fā)展。特別是出現(xiàn)補(bǔ)征的地區(qū)，完全打亂了正常的收費(fèi)還貸計(jì)劃。
這種狀況到2000年10月15日財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于車輛通行費(fèi)有關(guān)營業(yè)稅等稅收政策的通知》（財(cái)稅[2000]139號(hào)）后才告一個(gè)段落，該《通知》明確規(guī)定，從2000年10月22日起，政府還貸公路，使用財(cái)政部門統(tǒng)一�。ūO(jiān)）制的收費(fèi)票據(jù)，不繳納營業(yè)稅。此前已征收的稅款不再退還，未征收的稅款不再補(bǔ)征；經(jīng)營性公路按有關(guān)規(guī)定使用稅務(wù)發(fā)票，依法繳納各項(xiàng)稅收。從此我省收費(fèi)公路的稅收工作步入有章可循，規(guī)范有序的階段。
但遺憾的是，由于各有關(guān)部門在對(duì)收費(fèi)公路項(xiàng)目法人制認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，各級(jí)政府對(duì)政府還貸公路的法人主體一直未在組織機(jī)構(gòu)上予以落實(shí)，使政府還貸公路項(xiàng)目的貸款至今沒有合法主體，以致我省大多數(shù)政府還貸公路項(xiàng)目為解決落實(shí)貸款問題，不得不成立項(xiàng)目公司，使政府還貸公路成為形式上經(jīng)營性公路，使用稅務(wù)發(fā)票，承擔(dān)各種稅收。這種情況在湖州、衢州和杭州地區(qū)尤為突出。
二、收費(fèi)公路稅收的特殊性國家稅務(wù)總局局長謝旭人在2005年5月27日《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表的《發(fā)揮稅收職能作用 促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)》一文中指出：“稅收是國家財(cái)政收入的主要來源，也是國家實(shí)行宏觀調(diào)控的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)杠桿。和諧社會(huì)建設(shè)與稅收息息相關(guān)”。
也就是說，稅收具有兩大職能：籌集財(cái)政收入和具有調(diào)控經(jīng)濟(jì)的杠桿職能。籌集財(cái)政收入的目的是為了使國家財(cái)政有足夠的能力保證公共支出（應(yīng)該包括對(duì)公路交通事業(yè)的支出），促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要；經(jīng)濟(jì)杠桿的職能體現(xiàn)在稅收作為宏觀調(diào)控的重要工具，能有效地調(diào)節(jié)國民收入分配，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，其共同的目的是為了建設(shè)和諧社會(huì)。
毫無疑問，收費(fèi)公路的稅收政策也必須緊緊圍繞建設(shè)和諧社會(huì)這個(gè)中心。由于收費(fèi)公路企業(yè)與一般企業(yè)不同，國家規(guī)定收費(fèi)公路是有限期的經(jīng)營企業(yè)，具有存在時(shí)間的階段性，與一般企業(yè)的永續(xù)性經(jīng)營存在著巨大的差異，而這種差異恰恰是收費(fèi)公路的基本屬性所決定的。國家出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”這個(gè)特定政策，就是因?yàn)檎?cái)政困難，無奈之下以增加車輛使用者的負(fù)擔(dān)為代價(jià)，來解決公路交通發(fā)展的不平衡�；谶@樣的原因，政府各部門在制訂收費(fèi)公路相關(guān)政策時(shí)都嚴(yán)格遵循這樣一個(gè)原則：盡量減輕車輛使用者的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)格控制收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)�！豆贩ā泛汀妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》），在確定收費(fèi)公路收費(fèi)年限的問題上充分體現(xiàn)了這個(gè)原則。對(duì)政府還貸公路的收費(fèi)年限，明確規(guī)定“按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定”，“最長不得超過15年”；對(duì)經(jīng)營性公路的收費(fèi)年限，規(guī)定“按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定”，“最長不得超過25年”。關(guān)于“合理回報(bào)”，交通部九號(hào)令《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》第十一條解釋為“投資預(yù)測(cè)回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資預(yù)測(cè)回收期的50%）”；2001年由浙江省交通廳、物價(jià)局、財(cái)政廳共同印發(fā)的《浙江省收費(fèi)公路收費(fèi)年限測(cè)算試行辦法》是這樣描述的：“經(jīng)營性公路的年投資回報(bào)率為長期貸款利率平均水平加期望報(bào)酬率2%-3%確定。在確定年?duì)I運(yùn)成本時(shí)，營業(yè)稅按實(shí)列支”。經(jīng)營性公路的收費(fèi)年限比政府還貸公路長的原因就是經(jīng)營性公路需要取得投資回報(bào)和繳納稅賦。鑒于國家對(duì)收費(fèi)公路的特殊政策，特別是收費(fèi)公路（主要指普通收費(fèi)公路）本身具有生存的歷史階段性，我們有理由認(rèn)定，國家出臺(tái)對(duì)收費(fèi)公路征稅的初衷不是為了籌集財(cái)政收入，而是旨在調(diào)節(jié)收入、調(diào)節(jié)分配。
但事實(shí)上我們不得不承認(rèn)，對(duì)收費(fèi)公路的征稅沒有完全起到調(diào)節(jié)收入、調(diào)節(jié)分配的功能，恰恰相反，當(dāng)前是起到了籌集財(cái)政收入的功能。從上述國家相關(guān)規(guī)定中我們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，與其它一般企業(yè)不同，經(jīng)營性公路的稅賦形式上由經(jīng)營者承擔(dān)，但實(shí)際上國家在確定收費(fèi)年限時(shí)，充分考慮到經(jīng)營者的稅賦，并通過延長相應(yīng)的收費(fèi)年限來補(bǔ)償經(jīng)營者所支付的稅款，這就表明，收費(fèi)公路稅收真正的承擔(dān)者仍是車輛使用者而不是經(jīng)營者，征稅的結(jié)果無非是通過延長收費(fèi)年限，繼續(xù)增加車輛使用者的負(fù)擔(dān)。而這部分稅收收入，大部分地區(qū)是作為財(cái)政一般性收入進(jìn)行安排，并非專項(xiàng)用于交通公益事業(yè)。這就是收費(fèi)公路稅收的特殊性。
三、收費(fèi)公路的稅收應(yīng)成為有專項(xiàng)用途的稅種根據(jù)收費(fèi)公路稅收的這種特殊性，如何在維持現(xiàn)有稅收政策的基礎(chǔ)上，建立起一種良性機(jī)制，使公路交通事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，使收費(fèi)公路的發(fā)展更加適應(yīng)構(gòu)筑和諧社會(huì)的需要，這是本文研究的重點(diǎn)。
公路的基本屬性決定了“公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”（《條例》第三條）。世界上大多數(shù)國家的收費(fèi)公路占道路總里程的比例一般不超過1%，且收費(fèi)公路中的高速公路占絕對(duì)比重。我國收費(fèi)公路總里程目前已突破12萬公里，占全國公路通車總里程的7%，超過世界平均水平，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發(fā)展中國家，且高速公路的里程所占比重偏低。雖然這12萬公里總里程的收費(fèi)公路，對(duì)緩解我國公路交通緊張狀況起到了非常重要的作用，但我們也應(yīng)清醒地看到，收費(fèi)公路占公路總里程的比重偏高、高速公路占收費(fèi)公路總里程的比例失衡，其負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)，按照《條例》規(guī)定，對(duì)在建和已投入營運(yùn)的收費(fèi)公路項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范的工作，已顯得十分艱巨和繁重，并面臨著資金嚴(yán)重短缺的壓力；而占93%的非收費(fèi)的純公益性公路，又基本分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，要全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，需投入大量的資金，加快改造完善。毫無疑問，加快這部分交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前交通工作的中心任務(wù)。我省近幾年的交通發(fā)展牢牢扣住這一環(huán)，加大了通村、通鄉(xiāng)及縣際公路的標(biāo)準(zhǔn)化、硬化和安全設(shè)施建設(shè)的資金投入，并加快了完善國道、省道、農(nóng)村道路、港口、碼頭與高速公路連接的路網(wǎng)建設(shè)步伐，取得了可喜的成績。但由于交通規(guī)費(fèi)收入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公路交通發(fā)展的需求，政府性負(fù)債已逐年增加，公路交通事業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。
要緩解公益性公路建設(shè)及收費(fèi)公路規(guī)范清理的資金緊缺狀況，有必要?jiǎng)?chuàng)新思路，探索公路交通建設(shè)資金新的投入機(jī)制。針對(duì)收費(fèi)公路稅收政策的特殊性，筆者認(rèn)為，有必要將收費(fèi)公路的稅收明確為專項(xiàng)稅，與車輛購置附加稅一樣，專項(xiàng)用于交通事業(yè)，當(dāng)前主要解決收費(fèi)公路規(guī)范清理的資金需求，長遠(yuǎn)致力于公益性公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)投入，在真正意義上建立起“取之于路，用之于路，以路養(yǎng)路”的良性循環(huán)機(jī)制，確保“十一五”期間公路交通事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。（收稿日期：2005-12-08）
