摘 要：隨著信息技術(shù)和市場的發(fā)展，伴隨著全球化的來臨，政府的公共管理改革在全世界掀起了浪潮，政府所面臨多變的局面和環(huán)境，迫切要求政府在職能上進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)，在這個(gè)過程中，績效評估作為推進(jìn)行政體制改革、提高政策的執(zhí)行能力、提高行政效率和政府績效的重要手段，正在日益受到全世界范圍內(nèi)各國政府和學(xué)者的重視，而公民參與地方政府績效評估過程具有重要研究和現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞：公民參與；地方政府；績效評估
一、研究現(xiàn)狀
從1938年，克萊倫斯?雷德和赫伯特?西蒙德著作《市政工作衡量?行政管理評估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》發(fā)表，標(biāo)志著對政府績效評估研究的開始。自19世紀(jì)末到20世紀(jì)60年代以來，追求政府的行政效率一直是公共行政理論與實(shí)踐的最高目標(biāo)。1960年代后，新公共行政學(xué)派發(fā)展了社 會公平理論，認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值應(yīng)該是社會公平，強(qiáng)調(diào)公共行政改革的終極目標(biāo)應(yīng)該是建立民主行政的模型，強(qiáng)調(diào)了公共行政的顧客導(dǎo)向，奠定了當(dāng)代公共管理的基本理念和績效評估的理論基礎(chǔ)。1970年代以來出現(xiàn)的政策科學(xué)和公共政策分析成為了公共行政的主流學(xué)派 ，以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯為主要代表，力求使政策科學(xué)、政策分析與公共行政相結(jié)合，使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目，而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu)，即重點(diǎn)研究公共行政所產(chǎn)生的結(jié)果，這樣，就使績效管理問題成為了公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn)。戴維?奧斯本和特德?蓋布勒所主張德企業(yè)家政府理論，胡德主張政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，實(shí)行績效管理，提高服務(wù)質(zhì)量和有效性，以及界定政府績效目標(biāo)、測量與評估政府績效，從而形成了新公共管理理論�？冃Ч芾砼c績效評估成為公共管理各理論派別的共同主張。關(guān)于政府績效評估構(gòu)建和實(shí)踐方面，1997年美國公共力研究中心出版《地方政府績效評估簡要指南》提出了四大主體標(biāo)準(zhǔn)：評估的生產(chǎn)力、效果、質(zhì)量和及時(shí)；美國國家公共生產(chǎn)力研究中心主任、美國行政學(xué)協(xié)會現(xiàn)任會長馬克?霍哲教授認(rèn)為，一個(gè)良好的績效評估程序應(yīng)該包括七個(gè)步驟：鑒別要評估的項(xiàng)目、陳述目的并界定所期望的結(jié)果、選擇衡量標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)、設(shè)置業(yè)績和結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督結(jié)果、業(yè)績報(bào)告和使用結(jié)果和業(yè)績信息。在政府績效評估方法方面，國外通用的三種政府績效評估方法就是“3E”評價(jià)法、標(biāo)桿管理法和平衡計(jì)分卡法。關(guān)于政府績效評估的困難研究方面，霍利、喬伊斯、湯普金斯、米姆鄧人都致力于研究包含業(yè)績測評使用的障礙和克服障礙的戰(zhàn)略上；法國行政學(xué)家夏爾?德巴什認(rèn)為公共部門績效評估困難的基本原因是公共部門總體利益性質(zhì)、公共部門的壟斷權(quán)、免費(fèi)服務(wù)和公共部門費(fèi)用混淆不清。
在近些年來，我國學(xué)者在學(xué)習(xí)和借鑒國外政府績效評估的理論與方法的同時(shí)，也積極的探索符合中國國情的政府績效評估的理論與方法。一般對于政府績效評估理論的研究有兩種，一種是基礎(chǔ)理論的研究，比如概念、價(jià)值取向、方法和步驟等等，另外一種就是應(yīng)用層面的，比如我國目前政府績效評估研究的現(xiàn)狀、存在的問題和分析等等。關(guān)于政府績效評估的概念，比較有代表性的觀點(diǎn)如“政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效評估是指以一定的時(shí)段為界線，對政府績效進(jìn)行測量和評價(jià)以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動”；關(guān)于政府績效評估的價(jià)值取向上，比較有代表性的是李靜芳認(rèn)為“政府與民眾的關(guān)系決定政府績效評估的價(jià)值取向，中國體制轉(zhuǎn)軌后，政府與民眾的關(guān)系模式發(fā)生了變化，客觀上要求政府的價(jià)值取向由政府本位向民眾本位轉(zhuǎn)變”；關(guān)于政府績效評估體系的建立研究的人也很多，比較有影響力的如人事部人事科學(xué)研究院“中國政府績效評估研究”課題組提出的指標(biāo)體系，在應(yīng)用的層面上，中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組對國內(nèi)政府績效評估的現(xiàn)狀給予了比較全面的介紹：課題組認(rèn)為，從實(shí)踐來看，我國得政府績效管理可以大致劃分為三種類型：一是普適性得政府機(jī)關(guān)績效評估，二是具體行業(yè)的組織績效評估，三是專項(xiàng)績效評估，而各地的探索主要集中在目標(biāo)責(zé)任制與組織績效評估、社會服務(wù)承諾制與組織績效評估、效能監(jiān)察與組織績效評估、效能建設(shè)與組織績效評估；就我國目前政府績效評估中所存在的問題，北京大學(xué)的周志忍教授做了比較全面的概括：評估多處于自發(fā)狀態(tài)，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障、缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性、評估以政府為主，多時(shí)上級行政機(jī)關(guān)對下級的評估，缺乏社會公眾對政府以及政府內(nèi)部的自身評估、評估內(nèi)容不全面，沒有建立科學(xué)的評估體系，片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效地評估指標(biāo)、評估程序沒有規(guī)范化，存在很大的隨意性，評估結(jié)果很難做到客觀公正甚至流于形式、評估方法多為定性，較少采取定量方法，導(dǎo)致評估結(jié)果不夠科學(xué)、不是把評估作為提高管理水平的正面措施，而是作為績效預(yù)防的手段等等。
二、公民參與地方政府績效評估的現(xiàn)狀及對策
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我國有很多學(xué)者已經(jīng)關(guān)注政府績效評估這個(gè)領(lǐng)域，比如顏如春學(xué)者認(rèn)為“政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效評估是指以一定的時(shí)段為界線，對政府績效進(jìn)行測量和評價(jià)以期改善政府行為績效和增強(qiáng)控制的活動” 蔡立輝則認(rèn)為“政府績效評估，就是根據(jù)效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和群眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級。”
我們可以看出，學(xué)術(shù)界對“績效”、“政府績效”、“政府績效評估”、“公民”“公民參與政府績效評估”等還沒有達(dá)成共識，那么，本文所采用的概念在此確定一下。
政府績效，顧名思義，就是指政府的成績或者表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)、效益和效果三個(gè)方面的成績或者表現(xiàn)。中國行政管理學(xué)會聯(lián)合課題組認(rèn)為“政府績效”是在最近的三十年隨著西方國家行政理論創(chuàng)新而確立的一個(gè)新的重要概念，也有西方國家稱之為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等。
在本文里是指接受政府所提供服務(wù)的對象，與“群眾”同義，“公民參與”與“群眾參與” 、“公民評議”與“群眾評議”等概念都是可以相互互換的。
公民參與政府績效評估就是指那些接受政府服務(wù)的對象主體對政府的成績或表現(xiàn)進(jìn)行的評價(jià)。它與以往政府評估不同的地方在于：公民參與政府評估是群眾對政府的評估，而不是傳統(tǒng)的自上而下的、由上級評下級，政府績效是由上級說了算；其次公民參與政府績效評估是體制外的主體對政府進(jìn)行評估，而非以往傳統(tǒng)的政府內(nèi)部，體制內(nèi)的環(huán)節(jié)。
以往對政府績效評估問題的研究主要集中在對政府績效評估的現(xiàn)狀分析上，指出存在的問題并提出建議，或者是探討政府績效評估指標(biāo)體系的建立，再者是政府績效評估的理念以及價(jià)值取向的闡述，還有就是中國政府績效評估研究的現(xiàn)狀、困難以及展望，也有較少的一部分談到了關(guān)于政府績效評估主體的構(gòu)建。在實(shí)際中，我國現(xiàn)階段的政府績效評估大多還是政府內(nèi)部、自上而下的評估，作為政府所提供服務(wù)的直接接受者的公民，最有感觸和發(fā)言權(quán)的主體，參與程度卻非常的低，盡管有一些地方政府或部門已經(jīng)關(guān)注倒了公民參與問題，開展了一些公民評政府的活動，但是仍處于初級階段，缺乏一定的理論支撐和成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和借鑒。那本文試圖在前人對政府績效評估的研究基礎(chǔ)上，加入公民參與的視角，試圖通過對理論的闡述和對國內(nèi)外實(shí)際的公民參與政府績效評估的案例的對比分析，力圖解決公民參與的機(jī)制不健全，參與程度低，積極性不高等問題，這對我國地方政府績效評估的機(jī)制本身來說也是一種完善；同時(shí)，它也涉及了政府行為的價(jià)值取向、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府與公民和社會關(guān)系等等，是為解決實(shí)際問題所做的一種嘗試。
�。ǘ� 現(xiàn)階段我國公民參與政府績效評估的狀況
首先，公民參與的能力不強(qiáng)，意識有限。雖然社會主義市場經(jīng)濟(jì)和政治民主化喚起了公民的參與意識，激發(fā)了公民的參與愿望，但是歷史上所形成的對權(quán)威服從的心理沉積，使公民在短時(shí)間內(nèi)很難形成獨(dú)立自主的人格，也很難認(rèn)識到自己在社會生活中的地位和作用。尤其在對政府績效評估這一活動不甚了解的情況下，公民更加難以意識到自己的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利和責(zé)任。所以，即使公民在其他主體對政府績效進(jìn)行評估的過程中萌生了參與的愿望和要求，也不知道自己是否具有參與的資格以及如何參與。此外，由于公民自身素質(zhì)的局限和對咨詢的掌握程度以及對政府各項(xiàng)行為的理解能力不足等諸多因素的影響，使現(xiàn)實(shí)中公民參與的能力與參與要求不符，致使參與效率低微。
其次，公民參與的渠道不暢，方式有限。由于種種原因， 官僚主義思想仍然或多或少在政府部分官員和一些公民的潛意識中存在著，使政府與公民之間始終留有一層隔膜。再加之政府與公民之間的信息交流與溝通又十分有限，政府不了解公民真正的期望與需求，公民也不理解政府的許多政策和行為，使得政府與公民之間的關(guān)系緊張、陌生。而在這樣一種關(guān)系狀態(tài)下，公民不敢、不想、不易參與到評估政府績效的活動中來， 政府也很難以平常的心態(tài)對待老百姓的評議，不愿意公民參與評估，致使公民參與的渠道不暢。
再者，公民參與的程度不高，范圍有限。任何民主的形式都需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)， 公民參與也不例外。但目前我國的物質(zhì)生活條件制約了公民參與的廣度和深度。一方面由于我國離小康社會還有一定的距離，一些地區(qū)仍處于貧困落后狀況，一些人仍處于最低生活水平線上，對他們來說最要緊、最重要的是眼前的生存問題和溫飽問題。至于政府的績效究竟如何，那是政府的事，他們無力關(guān)心。另一方面由于我國現(xiàn)有交通和通訊設(shè)施還很不夠，地域和時(shí)空的界限依然橫亙在政府與公民之間，使得許多地區(qū)的公民很難獲知有關(guān)政府績效的足夠信息，也不知道該如何來評估政府績效。 同時(shí)由于缺乏對其他地方政府績效的了解，沒有一個(gè)可以比較參照的對象，使得公民也無法有效地對政府績效進(jìn)行評議，所以絕大多數(shù)公民選擇了沉默，放棄了自己參與評估的權(quán)利與機(jī)會。
最后，公民參與政府績效評估的制度不健全，作用有限。在現(xiàn)代民主社會，公民的參與是靠一整套健全的制度來實(shí)現(xiàn)的。制度是否健全直接影響公民參與的熱情。我國的基本社會制度為公民參與提供了根本保證，但是關(guān)于規(guī)范參與行為，暢通參與渠道，保證參與實(shí)施的制度卻不夠健全。這樣使得政府雖然鼓勵(lì)公民介入績效評估的過程，但是由于參與的形式、方法、渠道和手段等都沒有具體的規(guī)定，公民想怎么評就怎么評，并且公民評議出來的結(jié)果政府又不予考慮和重視，依舊是按照自己的意圖評定自己的績效，使得公民評不評都一個(gè)樣，這不僅嚴(yán)重挫傷了公民參與的積極性，使公民參與的熱情隨之消減，而且還有可能引起公民的不滿，使公民參與以非制度化的形式出現(xiàn)，給社會增添不穩(wěn)定的因素。
�。ㄈ﹩栴}的癥結(jié)及對策
針對前面所述，當(dāng)前我國公民參與地方政府績效評估的困難，提出幾點(diǎn)建議：第一，加大宣傳力度，喚醒公民意識。由于歷史遺留的原因，或者其他什么民族特性的原因造成了我國人民目前對民主比較沒有概念，理解不深，沒有意識到自己在當(dāng)今的社會上的主體地位，這個(gè)時(shí)候，我們只有加大宣傳的力度，使得公民有機(jī)會有途徑去了解并接受，增強(qiáng)公民意識；第二，采取多種方式，靈活運(yùn)用。在方式的選擇上，政府部門要針對不同的服務(wù)對象，以及其意見所占權(quán)重的不同，運(yùn)用多種不同的方法充分的了解各個(gè)群體的信息，注意各種方式的結(jié)合，使得公民有多種途徑可以參與到評估過程中來；第三，注重雙向的溝通，擴(kuò)大參與范圍。在公民參與政府績效評估的這個(gè)過程中，政府要做到與公民充分的溝通，使得政府的信息公民得以全面的了解，這樣，在公民參與評估時(shí)更可以客觀可靠的信息，做出公正的評價(jià)，保證評估結(jié)果的質(zhì)量；另一方面，公民要及時(shí)的了解必要的信息，對政府所提供服務(wù)的過程的問題可以給出充分的評價(jià)，并非一時(shí)主觀沖動，或者隨意評價(jià)，這樣的雙向互動溝通過程，有利于評估過程持續(xù)的進(jìn)行下去；第四，政府方面要建立起相應(yīng)的公民參與機(jī)制，保障公民參與的可行性，比如政府可以建立專門的小組對政府績效評估這塊內(nèi)容做持續(xù)的跟蹤，或者建立起法規(guī)，讓被評估的政府部門意識到公民參與的重要性，從而可以將公民參與日益地引入正規(guī)方式。通過以上的陳述，我們可以看出，公民參與政府績效評估不但可以保證績效評估結(jié)果的可靠性，更加有利于被評估部門利用評估結(jié)果及時(shí)的發(fā)現(xiàn)不足，并做出針對性的改進(jìn)，因此，我們要切實(shí)地加強(qiáng)地方政府績效評估過程中的公民參與，使得績效評估良好的持續(xù)下去。
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