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論文關(guān)鍵詞:納稅評估 經(jīng)驗 借鑒
論文摘要:納稅評估作為一種現(xiàn)代稅收管理方式,在世界一些發(fā)迭國家地區(qū)已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用,對有效實施稅源監(jiān)控、處理好稅收征蚋關(guān)系發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。新加坡、香港等地在納稅評估工作方面(包括評稅)有許多成功的經(jīng)驗。拳文就其與中圓大陸簡要作一比較,以資借鑒。
納稅評估是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)掌握和獲取的各類涉稅信息資料,依據(jù)國家的稅收法律、法規(guī),以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托,運(yùn)用信息化手段和現(xiàn)代化管理技術(shù),對納稅人、扣繳義務(wù)人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)的準(zhǔn)確性、合法性、全面性進(jìn)行審核、分析和綜合評定,及時處理納稅行為中的錯誤,并對出現(xiàn)問題的原因進(jìn)行調(diào)查研究和分析評價,對征、納情況進(jìn)行全面實時監(jiān)控的一項動態(tài)管理活動,是強(qiáng)化稅源管理的一個重要手段。納稅評估作為國際上通行的一種做法,被看作是強(qiáng)化征管的有效手段之一,引起了越來越廣泛的關(guān)注。新加坡、香港等地在納稅評估工作方面(包括評稅)有許多成功的經(jīng)驗,值得中國大陸借鑒。
一、新加坡、澳大利亞、香港與中國大陸納稅評估制度的比較
(一)、從開展納稅評估的歷史來比較
新加坡、澳大利亞、香港開展納稅評估的歷史相對較長,有比較完善的納稅評估制度,積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。而中國大陸近幾年才開展納稅評估工作,納稅評估尚處于摸索階段,有關(guān)制度有待建立和完善,總結(jié)出來的經(jīng)驗和典型案例并不多。
(二)、從納稅評估的組織機(jī)構(gòu)來對比
新加坡、澳大利亞、香港的納稅評估設(shè)置專門的評估機(jī)構(gòu)和專門的評估人員,納稅評估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限比較清晰,而且逐步形成了比較健全的激勵納稅評估人才成長的機(jī)制。譬如,新加坡稅務(wù)局的評稅部門主要有:
稅務(wù)處理部,其職能是發(fā)放評稅表,處理各種郵件、文件和管理檔案;
納稅人服務(wù)部,其職能是對個人納稅人的當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅;
公司服務(wù)部,其職能是對法人納稅人的當(dāng)年申報情況進(jìn)行評稅;
納稅人審計部,其職能足對以往年度評稅案件和有異議的評稅案件進(jìn)行復(fù)評。而稽查機(jī)構(gòu)則設(shè)有稅務(wù)調(diào)查部,專門負(fù)責(zé)對重大涉稅案件進(jìn)行調(diào)查。
如果上述評稅部門在評稅中發(fā)現(xiàn)重大涉稅問題,必須轉(zhuǎn)入稅務(wù)調(diào)查部進(jìn)行調(diào)查。澳大利亞也專門把納稅評估機(jī)構(gòu)和稽查機(jī)構(gòu)分設(shè),以維多利亞州稅務(wù)局為例,總共400人的隊伍,除70人從事稽查,160人從事電話服務(wù)以及信息處理工作、60人從事內(nèi)部管理以外,其他130人都從事納稅i’F估工作。香港為納稅評估人員設(shè)置了評稅主任、助理評稅主任等一系列職位階梯,形成了一個良好的育才、留才的機(jī)制,納稅評估方面人才輩出。
中國大陸這幾年開展的納稅評估并沒有設(shè)置專門的評估機(jī)構(gòu)和專門的評估人員(除北京市地稅局等少數(shù)稅務(wù)部門專門設(shè)立納稅評估處室或科室之外)。征收系列的納稅評估主要由稅收管理員兼辦,稽查系列的納稅評估主要由稽查員兼辦。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收管理員普遍平均管戶400至500戶左右(未算個體戶、臨時經(jīng)營戶),常常忙于應(yīng)付案頭工作,根本無暇開展納稅評估;而稽查員每人每月只主查一戶納稅人,他們通常把納稅評估作為稽查的前置程序,納稅評估深度與納稅面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足稅收管理的要求。
(三)、從對納稅評估的定位來對比
新加坡、澳大利亞、香港把納稅評估定位在管理和服務(wù)上。納稅評估是一種非現(xiàn)場的檢查,與現(xiàn)場檢查的稽查有一定的區(qū)別。如前所述,新加坡、澳大利亞、香港的納稅評估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限比較清晰,前者側(cè)重稅源管理,后者側(cè)重執(zhí)法打擊。這些國家(或地區(qū))普遍認(rèn)為??桃馓佣惖募{稅人畢竟只是少數(shù),大部分納稅人是想誠信納稅的,不希望被稅務(wù)機(jī)關(guān)追究違法責(zé)任,出現(xiàn)稅收問題多是對稅法沒有正確理解與把握。如果為了打擊少數(shù)刻意逃稅的納稅人而傷害了大部分誠信納稅的納稅人,這是不值得的。通過納稅評估,一旦發(fā)現(xiàn)問題及時通知或輔導(dǎo)納稅人糾錯,如納稅人仍置若罔聞,那么此事將由無知事故定性為主動事故,處理方法電由納稅評估轉(zhuǎn)為稽查。這種重過程服務(wù)、輕結(jié)果處罰的管理理念,比較符合現(xiàn)代稅收管理的要求,這從他們?nèi)藛T的配置上可以看出來,例如香港稅務(wù)部門負(fù)責(zé)評稅工作的人數(shù)為570人。負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查的只有160人,兩者比例超過4:1。
中國大陸這幾年納稅評估主要定位為稽(檢)查的前置程序,是作為打擊偷逃稅的手段,納稅評估和現(xiàn)場稽查往往相混淆。納稅評估力量也傾斜到稽查部門,稽查部門人員往往占到全部稅務(wù)人員的30%左右。這兩年在推進(jìn)新一輪稅收征管改革進(jìn)程中,試行稅收管理員制度后。雖然也強(qiáng)調(diào)把納稅評估作為稅源管理的手段,但由于在制度、機(jī)構(gòu)、人員等力‘畫未得到有力的保汪,征收管理部門的人員真正能從事納稅評估工作的寥寥可數(shù)(與香港的情況剛好相反),納稅評估對稅源管理的作用只是停留在理念階段。
(四)、從納稅評估的手段來比較
新加坡、澳大利亞、香港已建立比較完善的計算機(jī)評估系統(tǒng),可憑借大量的涉稅信息,運(yùn)用計算機(jī)程式進(jìn)行納稅評估,再通知或輔導(dǎo)納稅人補(bǔ)稅,其評估的效率和可靠性很高,稅源管理也非常到佗。
中國大陸這幾年的納稅評估主要依靠評估人員的經(jīng)驗、業(yè)務(wù)水平和對涉稅問題的敏感度進(jìn)行人工評估,雖然個別稅務(wù)機(jī)關(guān)如北京市地稅局、山東省國稅局等在某些行業(yè)探索制定了一些評估指標(biāo)體系。但由于信息共享性較差,加上評估人員的水平參差不齊,這項工作開展起來還不盡理想。
(五)、從納稅評估的方式來比較
新加坡、澳大利亞、香港一般主要采取先由納稅人自我評估或聘請稅務(wù)代理進(jìn)行評估,然后由稅務(wù)機(jī)關(guān)專門評估機(jī)構(gòu)的評估人員通過評估信息系統(tǒng)評估決定是否收稅或退稅。譬如,澳大利亞采用建立在相互信任基礎(chǔ)_Jt的自我評估系統(tǒng)。納稅人自我評估后,在評估通知書上提出繳納或退回的稅款金額。稅務(wù)部門根據(jù)納稅人的自我評估報告進(jìn)行收稅或退稅。納稅人的納稅情況如何,最終由稅務(wù)來定論。如果一個企業(yè)企圖在自我評估時弄虛作假,出現(xiàn)偷逃稅記錄,它將因得不到銀行的信任而難以籌措貸款,還口丁能失去客戶的信任而影響企業(yè)經(jīng)營。如果個人有偷逃稅不良記錄,他將冒失去社會信用的風(fēng)險、會面臨巨大的社會壓力,其就業(yè)、職位提升、個人信貸甚至人際關(guān)系都將因此受到影響。因此,很少有人愿意冒這個險。
(六)、從納稅評估的效果來比較
新加坡、澳大利亞、香港納稅評估的廣度和深度都比較高。例如,香港稅務(wù)局在1999至2000財政年度做出的利得稅評稅40多萬宗,年內(nèi)評定涉及的稅額合共361億元(注意:361億元不完全是查增稅額,而是審查后確認(rèn)全年應(yīng)納稅額,其中含有查增稅額),在1999至2000財政年度共處理超過7萬4千宗反對評稅個案。
中國大陸這幾年的納稅評估工作主要由稽查部門承擔(dān),納稅評估只是作為稽查的一種輔助手段,由于稽查局不直接掌握納稅報表、財務(wù)報表等涉稅信息,納稅評估帶有很大的盲目性,單獨采用納稅評估、質(zhì)疑約談方式補(bǔ)繳稅款的金額和典型案例并不多。雖然征收管理部門掌握納稅報表、財務(wù)報表等涉稅信息,對納稅人的情況也比較了解,而目.圍家稅務(wù)總局也將納稅評估作為稅源控管的重要手段,但囿于人力所限.這些重要的涉稅信息并沒有被充分利用來開展納稅評估。
二、改進(jìn)中國大陸納稅評估工作的建議
他山之石可以攻玉,新加坡、香港等地納稅評估工作(包括評稅)成功的經(jīng)驗可用來改進(jìn)中國大陸的納稅評估工作。
(一)、健全完善信息資料獲取手段和制度
納稅評估最重要的基礎(chǔ)和前提是獲取涉稅信息資料,而信息資料的準(zhǔn)確、順利獲取,不能僅僅寄希望于納稅人的誠信度,而需要有合理化、規(guī)范化、制度化的手段予以保障。首先,完善信息獲取手段,針對不同行業(yè)的納稅人、扣繳義務(wù)人新設(shè)計納稅申報表,設(shè)定邏輯關(guān)系更加嚴(yán)密、具有更高相關(guān)性的數(shù)據(jù)申報項目,保證申報數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性和完整性,從而在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)最大限度的避免申報信息遺漏或者虛假申報等情況的發(fā)生其次,健全納稅申報附送財務(wù)報表制度,使評估機(jī)構(gòu)得以通過企業(yè)附送的財務(wù)報表掌握企業(yè)收入、成本的變動情況和資金流向,實現(xiàn)申報信息的即時比對,為建立科學(xué)、合理、有效的納稅評估指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ),實現(xiàn)對稅源的動態(tài)監(jiān)控。
(二)、調(diào)整納稅評估的環(huán)節(jié)和重點
在中國大陸當(dāng)前國家所有制結(jié)構(gòu)占較大比重的經(jīng)濟(jì)大背景下,組織稅收收入中大部分是由大型企業(yè)特別是國有或國有控股企業(yè)繳納的,這砦企業(yè)的老總、財務(wù)負(fù)責(zé)人并不是產(chǎn)權(quán)人,不是偷逃稅款的直接受益者,理論上他們不存在偷逃稅款的主觀動機(jī)。這些企、l的稅收問題多為對稅法是否正確理解與把握,而人為偽造、隱匿財務(wù)數(shù)據(jù)的情況較少。針對這種情況,事后稽查對這些企業(yè)不利,因為一旦發(fā)現(xiàn)問題,處罰較重,對這些企業(yè)的負(fù)面影響較大;如果能通過納稅評估,把稅收管理的“關(guān)口”前移,及時收集倉業(yè)涉稅信息,建立一個對涉稅信息進(jìn)行納稅評估分析的有效平臺,并按現(xiàn)代審計方法進(jìn)行審核,一旦發(fā)現(xiàn)問題便可及時告知企業(yè)糾錯,這種重過程服務(wù),輕結(jié)果處罰的管理理念和機(jī)制,不僅企業(yè)歡迎,稅收管理效率的質(zhì)量肯定也會大大提高。
(三)、成立專門的納稅評估機(jī)構(gòu)
中國大陸新一輪稅收征管改革推出的“稅收管理員制度”明確規(guī)定,納稅評估是稅收管理員12項工作職責(zé)之一,同時義是一項比較新、難度較大的工作。它要求稅收管理員蟄有較豐富的稅收經(jīng)驗、有較高的業(yè)務(wù)水平時對涉稅問題有較強(qiáng)的敏銳性。
目前稅收管理員的水平參差不齊,加上人均管戶400至500戶左右(未算個體戶、臨時經(jīng)營戶),精力有限,納稅評估很容易流于形式而夠深入,從而影響稅源監(jiān)控。應(yīng)該組建納稅評估機(jī)構(gòu),賦予納稅評估機(jī)構(gòu)合法而完整的權(quán)限。包括在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部從其它相關(guān)部門獲取數(shù)據(jù)信息的權(quán)力,以及納稅評估機(jī)構(gòu)從稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的相關(guān)職能部門獲取有用信息的權(quán)力。另一方面,制定正當(dāng)程序以規(guī)范評估機(jī)構(gòu)的查詢行為,從而以保證權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性。而且可借鑒新加坡設(shè)置納稅人審計部對以往年度評稅案件和有異議的評稅案件進(jìn)行復(fù)評的做法,通過納稅評估機(jī)構(gòu)定期對一些納稅人進(jìn)行納稅評估(或復(fù)評),在評估納稅人的同時,評估稅收管理員的二[作質(zhì)量,有利于強(qiáng)化對稅收管理員的監(jiān)督制約。
(四)、建立納稅評估典型案例庫
建立納稅評估典型案例庫,可參照MBA案例教學(xué)法的模式培訓(xùn)廣大稅務(wù)人員,提高他4r]開展納稅評估的實際操作水平。一方面可激發(fā)廣大稅務(wù)人員的榮譽(yù)感和成功感,提高他們鉆研納稅評估業(yè)務(wù)的熱情。另一方面,可以為納稅評估人員實行能級管理提供評價、晉升的依據(jù),從而建立起育才、留才的機(jī)制。
(五)、建立完善的指標(biāo)體系
可以參照新加坡、香港等地納稅評估的先進(jìn)經(jīng)驗,將有用數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行整合,確定近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo),分階段、有目標(biāo)地逐步建立科學(xué)、合理、有效地納稅評估指標(biāo)體系。
首先是前期籌備階段,要實現(xiàn)涉稅信息資料獲取手段的完善,保障納稅評估基礎(chǔ)信息的完整真實。這還需要有完備的社會外部條件作為支持:
一是要有行之有效的集中給付制度。國際上的趨勢是用無紙化的電子支付方式逐步代替現(xiàn)金支付,通過銀行結(jié)算掌握資金的流量。
二是要有聯(lián)通內(nèi)外的電腦網(wǎng)絡(luò)。在以發(fā)票為基礎(chǔ)的物流控制和以銀行結(jié)算為主體的資金流控制已經(jīng)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上,便需要借助龐大的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲以便于信息共享。而這個網(wǎng)絡(luò)體系所聯(lián)通的信息分支應(yīng)包括銀行結(jié)算資金信息,海關(guān)進(jìn)出口貨物和資金信息,以及相關(guān)管理部門如J=商、技術(shù)監(jiān)督、經(jīng)貿(mào)委乃至交通管理等各個部門的相關(guān)信息。在外部條件逐漸成熟、申報數(shù)據(jù)基本全面、準(zhǔn)確的情況下,再針對不同性質(zhì)、不間行業(yè)的納稅人及扣繳義務(wù)人,分別設(shè)計出相應(yīng)的納稅評估專用指標(biāo)體系
最后,通過實踐工作的驗證進(jìn)一步做出必要的修正和調(diào)整,使這一指標(biāo)體系逐步趨向于精細(xì)嚴(yán)密,從而有效服務(wù)于納稅評估工作,服務(wù)于中國的稅收事業(yè),服務(wù)于中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。
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