【論文關(guān)鍵詞】區(qū)域稅收 競(jìng)爭(zhēng) 規(guī)范

　　【論文摘要】隨著我國(guó)財(cái)政體制改革的深入，區(qū)域間稅收競(jìng)爭(zhēng)行為不斷加劇，甚至進(jìn)入混亂的“戰(zhàn)國(guó)時(shí)期”，給我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了極大的損害，本文借鑒一些國(guó)家在區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)上的規(guī)范性作法，提出一些規(guī)范我國(guó)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的設(shè)想。

　　2005年3月513，在溫家寶總理的政府工作報(bào)告中，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”被提到一個(gè)史無前例的高度，成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)。如何才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呢?我認(rèn)為其中之一是不能忽視現(xiàn)實(shí)中存在的區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)從上個(gè)世紀(jì)8O年代財(cái)政體制改革后，各地區(qū)之間為爭(zhēng)取有利的發(fā)展條件和優(yōu)勢(shì)地位，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，在要素資源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、產(chǎn)品貿(mào)易、政策環(huán)境、區(qū)域形象，特別是稅收領(lǐng)域展開了直接或間接的角逐、爭(zhēng)奪，造成了盲目進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的局面。探討如何規(guī)范區(qū)域間稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持健康協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是實(shí)現(xiàn)溫家寶總理“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求具有十分重要的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

　　1  我國(guó)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)及現(xiàn)狀

　　上個(gè)世紀(jì)80年代我國(guó)財(cái)政“分灶吃飯”、“撥改貸”和1994年分稅制實(shí)施后，我國(guó)各地除了跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由國(guó)家投資以外，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金已不再來自中央財(cái)政預(yù)算，地區(qū)發(fā)展把注意力更多地瞄準(zhǔn)外商或外地的直接投資，從而引發(fā)了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。作為目前區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中重要的鼓勵(lì)性措施——稅收減免，近年在各地越演越烈，整個(gè)稅收競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。

　　1．1稅收競(jìng)爭(zhēng)無序化為了吸引更多的投資，爭(zhēng)取更多的稅源，各地在稅收優(yōu)惠政策上各行其是。如一個(gè)地區(qū)實(shí)行“兩免三減半”(企業(yè)獲利前兩年免征所得稅，三年減按50％征收)．另一地區(qū)則實(shí)行“三免兩減半”，甚至“五免”(即獲利前5年免繳地方所得稅)。還有的將企業(yè)增值稅地方留成部分(按分稅制，當(dāng)?shù)卣魇盏脑鲋刀惙纸o地方25％)部份或全部返還企業(yè)(先征后返)。在稅收工具的運(yùn)用上存在地方越權(quán)減免等違規(guī)現(xiàn)象，可以說在稅收競(jìng)爭(zhēng)白熱化的同時(shí)，伴隨著稅收競(jìng)爭(zhēng)的無序化。

　　1．2稅收優(yōu)惠手段越來越隱蔽按照我國(guó)現(xiàn)行稅法，除中央政府有明確授權(quán)的減免之外，各級(jí)地方政府均無權(quán)制定“土政策”。而現(xiàn)實(shí)情況是：為了吸引外資，除了以上的變本加厲的稅收優(yōu)惠外，還采取了一些更加隱蔽的做法。此類競(jìng)爭(zhēng)形式隱蔽且多樣，性質(zhì)上也存在較大差別，既有合理、合法的競(jìng)爭(zhēng)，又有不合理甚至非法的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前具有代表性的稅收競(jìng)爭(zhēng)的形式可歸納為以下8種：擅自減免稅、有意放松稅收征管力度、包稅、買稅、稅收“先征后返”、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、減免費(fèi)、開設(shè)自立經(jīng)濟(jì)園區(qū)或各類市場(chǎng)并對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人制定整套稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

　　激烈的稅收競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了稅收的大量流失據(jù)一些研究報(bào)告估計(jì)，僅稅法中規(guī)定的對(duì)外資的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策造成的稅收收入流失就達(dá)l300億元(1996年數(shù)據(jù)，包括企業(yè)所得稅和關(guān)稅)。1997年關(guān)稅流失約1100億元，約占當(dāng)年GDP的1．5％一2％。若將各地自行制定的稅收優(yōu)惠減免，如“先征后返”、“稅收獎(jiǎng)勵(lì)”、“財(cái)政補(bǔ)貼”等造成的稅收收入流失包括在內(nèi)，這一數(shù)字將更大。

　　2  規(guī)范我國(guó)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的必要性

　　我國(guó)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)是在地方分權(quán)改革后，地區(qū)權(quán)益得以確立、謀求加快自身發(fā)展的歷史背景下形成的，既帶來增強(qiáng)地區(qū)活力等積極效應(yīng)，也產(chǎn)生了資源低效配置等負(fù)面問題。

　　關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效益問題，最早提出稅收競(jìng)爭(zhēng)理論的蒂布Tiebout在他1956年的論文《地方支出純理論》中指出：在假定存在數(shù)量眾多的提供不同政府收支組合(即不同的稅收和公共服務(wù)組合)的轄區(qū)，個(gè)人可以根據(jù)自己的偏好，選擇最適合自己居住的地方；個(gè)人如果對(duì)某一地的政府收支組合不滿意，他可以選擇離開，遷移到適合自己居住的轄區(qū)，通過“用腳投票”迫使各地政府最大限度地提高財(cái)政收支效率，在課征盡可能少的稅收條件下提供最優(yōu)的公共服¨。這種情況下，地區(qū)間稅收競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)政府效率提高的。但是如果一味地引入稅收競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)現(xiàn)奧茨Oates指出的稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來的負(fù)面效應(yīng)。即：各地政府為了吸引資本，競(jìng)相降低相應(yīng)的稅收，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下，從而政府無法為最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)出籌集足夠的資金。特別是那些對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)無法提供直接收益的項(xiàng)目上更是如此。迄今為止，我國(guó)的區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)可以概括為“讓利競(jìng)爭(zhēng)”模式，即：地區(qū)間競(jìng)相出讓好處或利益給投資商的競(jìng)爭(zhēng)方式。

　　這種競(jìng)爭(zhēng)與企業(yè)的削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)相似，是一種初級(jí)的、低層次的競(jìng)爭(zhēng)模式，雖然可以使地區(qū)短期內(nèi)獲得外資、就業(yè)增長(zhǎng)、少量地方稅收等好處，但毋庸諱言，這種低層次的無序競(jìng)爭(zhēng)也帶來了問題，一定程度上抵消了稅收競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)。概括而言，惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面影響有以下幾方面：

　　2．1稅法的剛性被削弱國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)基本上是地方政府出于自身利益最大化違反國(guó)家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競(jìng)爭(zhēng)。這種以違背國(guó)家稅法為前提的競(jìng)爭(zhēng)不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會(huì)破壞國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

　　2．2有悖稅收公平原則國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)是地方政府出于本地的利益驅(qū)動(dòng)來進(jìn)行的，對(duì)于在較高稅負(fù)地區(qū)內(nèi)又不愿或無法遷移的納稅人來說客觀上比積極遷移的納稅人承擔(dān)更高的稅負(fù)，在某種意義上為有逃避稅傾向的納稅人提供了便利。同時(shí)，由于稅負(fù)對(duì)于富人的壓力遠(yuǎn)大于窮人，富人比窮人更具有遷移傾向，富人遷往低稅負(fù)區(qū)域，以求負(fù)擔(dān)更少的稅賦，進(jìn)一步促成“馬太效應(yīng)”，違背了“量能課征”原則。

　　2-3違背了稅收效率的原則征稅本身就會(huì)給資源配置帶來扭曲，進(jìn)一步的稅收競(jìng)爭(zhēng)相應(yīng)地會(huì)使得資本和要素的流動(dòng)發(fā)生雙重扭曲，從而干擾市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用。而與直接的稅收減免等優(yōu)惠措施相比，不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)如財(cái)政返還等手段引發(fā)的結(jié)果還要更糟。原因在于不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)行為僅僅取決于行政決策，失去了稅法的約束和監(jiān)督，效率可能更低。

　　2，4誘發(fā)了大量偷逃避稅行為的發(fā)生“盲目引資、濫用優(yōu)惠”的現(xiàn)象誘導(dǎo)大量企業(yè)利用政策的不完善和法制的不嚴(yán)密進(jìn)行偷逃避稅。使稅收征管面臨更加復(fù)雜的局而，增加了反逃避稅的難度，提高了征稅成本。

　　2．5加劇了地方財(cái)政的困難參與競(jìng)爭(zhēng)的政府普遍認(rèn)為盡管稅收優(yōu)惠給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來一些損失，但只要吸引來投資，就可以給當(dāng)?shù)刎?cái)政多少帶來些收入，還可以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)。而實(shí)際上，越是財(cái)政困難的地方，越希望通過稅收競(jìng)爭(zhēng)吸引到投資，越是采取最優(yōu)惠的政策，也就越是降低了招商引資的效果。同時(shí)，為了吸引資本，各地競(jìng)相參與減稅競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只能征到很少的稅。如果不通過減少財(cái)政支出來彌補(bǔ)上述原因造成的財(cái)政損失的話，為了保證財(cái)政收入的穩(wěn)定和發(fā)展，只能轉(zhuǎn)向流動(dòng)性弱或不可流動(dòng)的要素上增加稅負(fù)，如土地、勞動(dòng)、消費(fèi)。而其直接結(jié)果是減少就業(yè)，降低消費(fèi)，進(jìn)一步減少了地方可支配財(cái)力，加劇當(dāng)?shù)刎?cái)政的窘迫。

　　3  世界各國(guó)在規(guī)范區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為方面的一些做法

　　地區(qū)間的差異是每個(gè)國(guó)家都存在的，地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)也是必然的。世界各國(guó)在地區(qū)差異較大的情況下，對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)采取的方法可以粗略地歸納如下：

　　3．1地區(qū)間規(guī)范統(tǒng)一，盡量減少不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)，西方國(guó)家各種稅收競(jìng)爭(zhēng)的安排都被限制在一個(gè)相對(duì)有序的范圍中，這個(gè)特點(diǎn)在聯(lián)邦制的國(guó)家尤其明顯，多數(shù)國(guó)家通過憲法和法律對(duì)其做出了有關(guān)限定。如歐盟就在統(tǒng)一的前提下，先規(guī)定不能違反統(tǒng)一的規(guī)范，然后又對(duì)個(gè)別地區(qū)注明特別的政策。

　　3．2以公共財(cái)政制度。約束不規(guī)范的稅收競(jìng)爭(zhēng)所謂的公共財(cái)政，就是面向公眾的、體現(xiàn)公眾利益的財(cái)政體制，也就是民主財(cái)政制度。轄區(qū)的居民根據(jù)政府的事權(quán)確定其支權(quán)、根據(jù)支出權(quán)確定收入權(quán)，以支定。目前西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家多采用此種財(cái)政制度，中央和地方政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況是公開的，納稅人可以隨時(shí)查詢，監(jiān)督并提m質(zhì)問。

　　3_3賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)和發(fā)債權(quán)。中央和全國(guó)性地方稅的立法權(quán)集中在中央，同時(shí)適當(dāng)放權(quán)，將一些小稅種的立法權(quán)下放，或由中央確定一些地方主要稅種的稅基和稅率幅度。并允許地方政府舉借公債籌資，從而減少通過稅收競(jìng)爭(zhēng)來爭(zhēng)取財(cái)源的行為。如德國(guó)的市鎮(zhèn)可以自行確定地方營(yíng)業(yè)稅和土地稅的加征稅率。

　　3．4實(shí)行“因素法”分稅制，依靠轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)地方財(cái)力，減少地方政府財(cái)政壓力如德國(guó)通過共享稅分配使財(cái)政弱州達(dá)到各州平均財(cái)力的92％；通過稅款轉(zhuǎn)移使窮州人均財(cái)政收入達(dá)到全國(guó)人均的95％；把財(cái)政支m的20％用于補(bǔ)貼低于各州平均水平的窮州。美國(guó)聯(lián)邦政府通常把財(cái)政支出的1O％左右用于補(bǔ)助州和地方政府，其中大部分撥給落后地區(qū)。日本政府直接用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)來提高落后地區(qū)的財(cái)政能力。1989年高收入的東京地區(qū)財(cái)政能力指數(shù)為1．527，低收入的四國(guó)地區(qū)為O．25。實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后。東京地區(qū)財(cái)政能力指數(shù)仍為1．527，四國(guó)地區(qū)則提高到1．032，前者只相當(dāng)于后者的1．5倍，兩者的差距大大縮小。

　　3．5對(duì)落后地區(qū)實(shí)行傾斜政策意大利政府5O年代至70年代中期，規(guī)定對(duì)到南方投資辦廠者除實(shí)行貸款和利率優(yōu)惠外，還實(shí)行稅收照顧和經(jīng)濟(jì)資助，包括免征所得稅1O年，廠房建設(shè)經(jīng)費(fèi)由政府補(bǔ)貼25％，機(jī)器設(shè)備購(gòu)置由政府補(bǔ)貼l0％；國(guó)家參與制企業(yè)須將其工業(yè)投資總額的40％和新建企業(yè)投資的60％投向南方。巴西政府為鼓勵(lì)到落后地區(qū)投資，曾在北部亞馬遜地區(qū)的瑪瑙斯建立起自由貿(mào)易區(qū)，規(guī)定在特區(qū)內(nèi)設(shè)廠的私人企業(yè)lO年內(nèi)免繳所得稅，用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的進(jìn)口商品免交進(jìn)口稅，從國(guó)內(nèi)其他地區(qū)購(gòu)入的消費(fèi)品和材料免交商品流通稅。美國(guó)利用私人融資手段，建立政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)私人資本流向中西部地。

　　4  規(guī)范我國(guó)區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)行為的幾點(diǎn)設(shè)想

　　在我國(guó)要達(dá)到地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該按照楊志勇所分析的那樣，對(duì)待我國(guó)的稅收競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)以疏導(dǎo)為主，將稅收競(jìng)爭(zhēng)納入正軌，消除無序的、惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)，建議可采取以下措施：

　　第一．嚴(yán)格限制區(qū)域問惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)行為，特別是制度外的稅收競(jìng)爭(zhēng)這種對(duì)國(guó)家整體稅收法制具有破壞性的惡性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)現(xiàn)有地方政府違反國(guó)家政策法令的稅收競(jìng)爭(zhēng)措施進(jìn)行清理，以維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　　第二，完善現(xiàn)有的財(cái)政體制。首先，應(yīng)繼續(xù)推行財(cái)政體制改革，逐步建：公共財(cái)政，按照事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度。二是合理劃分稅權(quán)，把嚴(yán)格的分稅制財(cái)政關(guān)系寫入憲法或財(cái)政基本法。適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府擁有一定的稅權(quán)。三是給予地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)。在我國(guó)，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但有的地方已經(jīng)嘗試通過負(fù)債融資來加速發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，如上海的“市政建設(shè)債券”，廈門的“高集海峽大橋債券”。

　　第三，改革官員考績(jī)制度。理論上講，區(qū)域稅收競(jìng)爭(zhēng)不等同于轄區(qū)政府問競(jìng)爭(zhēng)或地方政府競(jìng)爭(zhēng)，但是在我國(guó)稅收競(jìng)爭(zhēng)的始作俑者是地方政府，而地方政府之所以可以不惜一切代價(jià)進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)，原因與中國(guó)現(xiàn)行的地方政治格局有關(guān)。我國(guó)官員的選錄、考績(jī)、升遷是由上級(jí)說了算，“招商引資”是一條重要的考核因素。因此，才會(huì)出現(xiàn)不顧一切，犧牲各種利益去吸引投資的稅收競(jìng)爭(zhēng)。要使稅收競(jìng)爭(zhēng)趨于理性化，必須對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)行為加強(qiáng)監(jiān)督，在地方推行有限政治體制改革，使官員的選錄、考績(jī)、升遷由地方人民決定，使地方政府的財(cái)稅選擇行為真正體現(xiàn)地方公民的偏好。

　　第四，對(duì)西部落后地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策。一是實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，目前外資企業(yè)所得稅在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際負(fù)擔(dān)為5％，沿海開發(fā)區(qū)為9％，內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為15％；西部地區(qū)的政策是三年減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅，邊境開放城市的普通企業(yè)減按24％征收。二十年來通過執(zhí)行這樣的政策，雖然實(shí)現(xiàn)了東部的繁榮，也拉大了東西部的差距，阻礙了資金短缺的西部地區(qū)的發(fā)展。要加快西部發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的日標(biāo)，就應(yīng)對(duì)全國(guó)各種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，對(duì)西部實(shí)行更優(yōu)惠的稅率，或制定專門的一些稅收優(yōu)惠政策，改善西部資金稀缺的現(xiàn)象。二是采取措施鼓勵(lì)投資向西部?jī)A斜。除了統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，還可以采取發(fā)放無息或低息貸款、定向補(bǔ)貼等各種方式，支持西部經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。三是為保證轉(zhuǎn)移支付政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，確保地方財(cái)政收入，應(yīng)把解決地區(qū)差距的區(qū)域政策上升為法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來。

　　第五，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。一是進(jìn)一步加大中央對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。二是借鑒德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家均等化轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)設(shè)計(jì)與方式，建立起有中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)體系與方式。逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，且使其成為中央對(duì)地方調(diào)控的有效手段。