摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基層財(cái)政問(wèn)題日漸突出，現(xiàn)行的財(cái)政體制不完善是造成基層財(cái)政陷入困境的主要原因。文章首先分析了現(xiàn)行基層財(cái)政管理體制存在的主要問(wèn)題，接著針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的建議來(lái)不斷改善地方財(cái)政管理體制的建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)的財(cái)政困境，進(jìn)而保證基層政府機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　關(guān)鍵詞：基層財(cái)政；體制；建議

　　自農(nóng)改稅政策實(shí)施以來(lái)，不斷完善基層財(cái)政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)管理是一種必然趨勢(shì)。隨著近幾年來(lái)國(guó)家出臺(tái)和實(shí)施各種惠農(nóng)政策進(jìn)一步加大了對(duì)三農(nóng)的投資力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)財(cái)政管理工作朝著越來(lái)越好的方向發(fā)展。但在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)政管理工作中仍舊存在很多尖銳的矛盾，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和民眾生活水平的提高。因此，為了適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，建立一套合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政管理體制，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政走出困境是一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。

　　一、現(xiàn)行基層財(cái)政管理體制存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┗鶎迂�(cái)政建設(shè)無(wú)法引起各級(jí)的足夠重視

　　作為基層財(cái)政部門(mén)的鄉(xiāng)政府是群眾利益的直接相關(guān)者，是貫徹實(shí)行各項(xiàng)惠農(nóng)政策方針的中介，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作應(yīng)當(dāng)有一定程度上財(cái)力的支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事管理和具體業(yè)務(wù)運(yùn)作分屬各縣管轄。目前一些上級(jí)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作認(rèn)識(shí)程度不夠，簡(jiǎn)單的以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)就是領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，任意的調(diào)動(dòng)財(cái)政工作員工，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的骨干人員外流過(guò)大，進(jìn)而影響了財(cái)政工作的規(guī)范化進(jìn)行。

　�。ǘ�）基層財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)等

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)過(guò)小，事權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致財(cái)權(quán)和事權(quán)不相適應(yīng)是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境最根本的原因。我國(guó)目前的實(shí)行的分稅制雖然劃分了中央與各地方的收入分配，但對(duì)于各級(jí)地方政府間的事權(quán)劃分的管理體制上仍舊存在很多問(wèn)題，上級(jí)政府下放較多事權(quán)卻得不到財(cái)權(quán)的有力保證，造成基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成有事權(quán)無(wú)財(cái)權(quán)的局面，最終只得通過(guò)向農(nóng)民和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)籌集資金，進(jìn)一步增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。這種財(cái)權(quán)缺乏的現(xiàn)狀在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　�。ㄈ�）基層財(cái)政理財(cái)積極性不夠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制不完善

　　經(jīng)過(guò)稅費(fèi)改革后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性收入比例明顯減小，村級(jí)單位基本上無(wú)其他收入，對(duì)上級(jí)財(cái)政劃撥的依賴性很強(qiáng)。雖然群眾對(duì)政府的期望值很高，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力的缺乏，結(jié)果總是事與愿違。有的地區(qū)為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)獲得財(cái)政收入，推進(jìn)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。比如，近年來(lái)，常州市的武進(jìn)區(qū)圍繞“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、安全”的理念，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，大力推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)。雖然各級(jí)部門(mén)對(duì)園區(qū)的扶持力度逐漸增大，在促進(jìn)農(nóng)民收入致富方面取得了很大的成效。但由于自身發(fā)展機(jī)制不完善，仍舊存在一定的問(wèn)題。園區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制不完善，由于不能完全與現(xiàn)代市場(chǎng)適應(yīng)，一些園區(qū)并沒(méi)有建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相吻合的企業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。由于缺乏完善的籌集資金措施，不能有效的吸收內(nèi)外資金和社會(huì)資金入園，導(dǎo)致用于園區(qū)建設(shè)的資金有限，資金缺口較大，影響其可持續(xù)發(fā)展。另一方面，園區(qū)內(nèi)部在存“重爭(zhēng)取、輕監(jiān)督，重使用、輕效率”的現(xiàn)象，缺乏對(duì)園區(qū)項(xiàng)目后期的跟蹤評(píng)價(jià)，缺乏有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)，這樣的現(xiàn)狀在一定程度上弱化了財(cái)政資金的使用效率。

　�。ㄋ模┗鶎迂�(cái)政管理對(duì)債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

　　經(jīng)考察研究發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了巨額債務(wù)的現(xiàn)狀。主要有以下原因。一是由于舊債，可能是因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部人員為了爭(zhēng)創(chuàng)佳績(jī)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義向銀行貸款興辦企業(yè)或是公益事業(yè)項(xiàng)目。有的則是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，為了彌補(bǔ)資金缺口形成了巨額債務(wù)。第二是由于新債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政為了化解舊債采取了新建項(xiàng)目的措施，進(jìn)一步加大了舉債數(shù)額。新興項(xiàng)目一旦陷入困境不能正常運(yùn)行，就會(huì)形成舊債還未還清有形成新債的局面。

　�。ㄎ澹┗鶎迂�(cái)政干部隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題日益突出

　　隨著基礎(chǔ)財(cái)政干部隊(duì)伍日漸壯大和人事制度的改革，干部的身份出現(xiàn)了雙重性的特征。一部分屬于公務(wù)員管理的原財(cái)政人員，另一部分是經(jīng)過(guò)經(jīng)管結(jié)合合并的事業(yè)單位人員，相同的工作任務(wù)，待遇很大的差別，這樣的現(xiàn)狀形成了一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的干部在具體的業(yè)務(wù)工作上受財(cái)政局直接領(lǐng)導(dǎo)，但在行政工作上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，形成了工作隨意性。經(jīng)過(guò)農(nóng)村稅制改革、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)后，老齡化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，老員工對(duì)于新興技能的掌握不夠，進(jìn)一步影響了基層財(cái)政管理工作的順利開(kāi)展。

　　二、完善基層財(cái)政管理體制的建議

　�。ㄒ唬┩晟苹鶎迂�(cái)政管理體制模式

　　管理體制問(wèn)題主要涉及到財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題，對(duì)于發(fā)展程度不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)采取不同的管理體制。一方面，要以平均分配基礎(chǔ)公共產(chǎn)品服務(wù)為重點(diǎn)，逐漸加強(qiáng)上層財(cái)政部門(mén)調(diào)控力度，尤其要強(qiáng)化省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)合理向下級(jí)部門(mén)分配的責(zé)任。另一方面，針對(duì)基層財(cái)政不同特點(diǎn)，建立不同的管理體制模式。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)實(shí)行分稅財(cái)政體制，按照不同稅種來(lái)劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)；對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的地區(qū)實(shí)行超收分配、超支補(bǔ)助的財(cái)政體制模式，為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出提供合理保證。對(duì)貧困潦倒、不能保證各部門(mén)正常運(yùn)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采取統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制來(lái)保證基層財(cái)政機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　�。ǘ�）創(chuàng)新財(cái)政模式支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　一方面，各基層財(cái)政部門(mén)可以通過(guò)多種方式來(lái)盤(pán)活集體資產(chǎn)，對(duì)一些發(fā)展勢(shì)頭良好有潛力的集體經(jīng)濟(jì)給予一定程度的扶持，逐漸增加其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。，鼓勵(lì)發(fā)展個(gè)體的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)模式，加大力度來(lái)吸引外資企業(yè)的入駐。另一方面，可以通過(guò)分析各區(qū)域的實(shí)際狀況，充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源，進(jìn)行農(nóng)業(yè)、林業(yè)綜合項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。上述的常州市武進(jìn)區(qū)的園林建設(shè)就是一個(gè)很好的例子。雖然園林項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，但可以通過(guò)相應(yīng)的措施來(lái)保證此項(xiàng)目順利開(kāi)展。比如可以在一定范圍內(nèi)放寬抵押貸款條件，簡(jiǎn)化繁冗手續(xù)過(guò)程，并提供貸款利率優(yōu)惠的政策等；還可以發(fā)掘當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)，形成具有一定特色主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，最終將一些特色龍頭企業(yè)吸引到園林中來(lái)。另一方面，在園區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等為基本原則，不斷加大對(duì)項(xiàng)目管理責(zé)任制度探究，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施精細(xì)化的管理，并不斷提高財(cái)政的監(jiān)管水平。

　�。ㄈ�）建立化解基層債務(wù)的管理機(jī)制

　　要合理劃分市縣區(qū)的收入，提高縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性，并通過(guò)一些措施來(lái)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。首先，要對(duì)已經(jīng)形成的債務(wù)合理細(xì)化，制定對(duì)應(yīng)的化解規(guī)劃，依據(jù)分批分次逐步化解的方針。其次，要建立償債準(zhǔn)備金來(lái)專門(mén)應(yīng)對(duì)債務(wù)的化解。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在年度預(yù)算中應(yīng)提取一定比例的行政事業(yè)性財(cái)政收入資金來(lái)成立償債準(zhǔn)備金來(lái)化解債務(wù)。再次，要依據(jù)實(shí)際情況來(lái)控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在發(fā)展和建設(shè)的過(guò)程中，要依據(jù)實(shí)際情況，量力而行，不能一味的搞一些勞民傷財(cái)?shù)慕ㄔO(shè)項(xiàng)目來(lái)進(jìn)一步增加債務(wù)數(shù)額。最后，要建立基層的債務(wù)監(jiān)督機(jī)制。定期對(duì)舊債的化解情況跟蹤調(diào)查，對(duì)新增加的債務(wù)要進(jìn)行一定的控制，確保債務(wù)的化解舉措落到實(shí)處。

　�。ㄋ模┲鸩酵晟苹鶎迂�(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度

　　要依據(jù)公共服務(wù)均等化分配為重點(diǎn)，建立一套規(guī)范、合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。依據(jù)保障性、激勵(lì)性和定向性為基本原則，每年劃撥一定的財(cái)政收入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于一些財(cái)政收入并未滿足基本支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)綜合考核調(diào)查其財(cái)政收入、基本支出，為平衡其財(cái)政收支，采取基本運(yùn)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)確定轉(zhuǎn)移支付額。對(duì)于區(qū)域布局做出貢獻(xiàn)的地區(qū)采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，盡量使得財(cái)物向下級(jí)轉(zhuǎn)移。對(duì)于生態(tài)建設(shè)具有示范性影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予較大程度的財(cái)政轉(zhuǎn)移傾斜，逐步均衡各基層區(qū)域間基本財(cái)政的保障能力，并未均等分配公共服務(wù)提供合理保證。

　�。ㄎ澹┲鸩酵晟聘鞣N財(cái)政規(guī)章制度保證基層財(cái)政依法理財(cái)

　　建立和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，并依據(jù)實(shí)際情況來(lái)指導(dǎo)各基層財(cái)政實(shí)踐工作。要保證建立一套安全有序的規(guī)章制度和合理化的業(yè)務(wù)流程來(lái)強(qiáng)化財(cái)政工作的監(jiān)督，進(jìn)而逐步規(guī)范基層財(cái)政的集中支付程序。保證基層財(cái)政的各項(xiàng)日常工作都能做到有法可依、有法必依，對(duì)于預(yù)算的編制、調(diào)整等各項(xiàng)工作也要依據(jù)法定的程序經(jīng)過(guò)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)后實(shí)施，確保各類(lèi)改革舉措都能夠依法落實(shí)，為各基層政權(quán)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供合理保證，進(jìn)而做到真正的依法理財(cái)，形成一套有利于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康發(fā)展的財(cái)政管理機(jī)制。

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