【摘要】公共化是建立我國公共財政制度建設的重要組成部分和目標，在中國特殊的制度環(huán)境下，農村公共財政的公共化還面臨著城鄉(xiāng)之間的公平化以及農村內部的公共化。本文以嘉興市為例，從嘉興市農村公共財政建設的現(xiàn)狀出發(fā)，分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出公共化是嘉興農村公共財政的必然趨勢。

　　從公共財政制度的建設以及公共財政公共化的角度看，中國除了要關注財政如何在城鄉(xiāng)之間平等化之外，還得考慮公共財政如何在農村內部進行公共化和平等化。我國的農村公共財政建設制度環(huán)境遠遠要比城市復雜和特殊，也更應得到重視，所以，今天我們要探討財政如何公共化，就農村公共財政講起。作為農村公共財政，它必須滿足公共產品提供的一般性要求，同時在農村特殊環(huán)境的制約之下，它必然具有一些的特性，否則，就不必用“農村”公共財政。本文從嘉興市農村公共財政建設的現(xiàn)狀出發(fā)，進而分析其公共化發(fā)展的各種制度環(huán)境，得出農村財政公共化是嘉興農村公共財政的必然趨勢。

　　一、嘉興市農村公共財政公共化的現(xiàn)狀

　　從嘉興市的農村公共財政建設情況看，其公共化道路現(xiàn)狀具有一下幾點主要特征。

　　1.公共資源配置上的向內傾斜

　　即通過完善農村財政轉移支付制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制體系以及合理的財政支農政策，來引導公共資源流入農村地區(qū)，減少農村資源的外流，縮小城鄉(xiāng)差距。市財政局的資料顯示，2007年全市財政支出的三分之一投向了“三農”，而2008年有41.7687億元的財政預算用于“三農支出”。除了支出總額不斷增加，“三農”投入的領域也不再局限于傳統(tǒng)農業(yè)、林業(yè)、水利基礎設施建設，而是更多地投向涉及農村各項事業(yè)發(fā)展的民生項目，特別是義務教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等。據統(tǒng)計，去年僅上述四項全市財政支出就達23.3億元，超過“三農”總投入的三分之二。其中，農村義務教育投入達到19.7億元，成為“三農”投入的重點。

　　2. 民主型的財政

　　農村民主型財政的核心是確立“自下而上”的財政決策機制和農村公共收支的民主程序。其基本制度構架是:(1)真正能夠重視農民利益訴求和保證農村發(fā)展的財政預算制度。(2)充分尊重農民利益群體發(fā)言權的健全的人民代表大會制度和財政預決算審查機制。(3)保證農村和農民政治民主基礎上的政府和政府行政方式。在調查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個農村的結果顯示，推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開和村務公開是非常受村民關注的，在公共物品和服務的提供上，農民都享有基本的民主選擇權利，農村群眾參政議政意識、依法自治意識開始明顯增強，當地農民明顯具有一定民主和維權意識。比如，農村王店鎮(zhèn)八聯(lián)村的重要決策是通過“村民大會”來決定的，幾乎每家都有代表甚至有2個以上代表，因為土地整平和流轉關系到每一個農民的切身利益，所以在提出意見的時候，很多人都踴躍發(fā)言，各執(zhí)一詞，討論非常的激烈，會議持續(xù)了6天，每天到晚上10點了人才散。

　　3.需求導向型的財政

　　這是一種反映農村社會經濟變化的動態(tài)發(fā)展型財政，其基本制度特征是：公共物品和服務要適應農村的公共需求；農村公共財政的制度安排要隨農村社會經濟基礎和相關制度環(huán)境的變化逐步優(yōu)化升級；公共財政的支出規(guī)模和結構、范圍要以農村和農民的發(fā)展需求為標準。從現(xiàn)實看，嘉興農村公共財政體系建設已經取得了初步的進展，具備了公共財政在農村的平等化和普及化。全市新增通縣公路1509公里、城鄉(xiāng)公交線路36條，行政村公交通達率達99.8%，農村路、水、電、燃氣、電網等基礎設施建設明顯改善。隨著農村老齡化的出現(xiàn)以及生活水平的提高，農民對醫(yī)療、養(yǎng)老、教育以及文化衛(wèi)生等問題也開始非常關注，2007年，全市創(chuàng)建省級教育強鎮(zhèn)通過率達100%；216.7萬農民免費參加健康體檢，農民人均報銷醫(yī)療費31元，增長71.4%；農民新型合作醫(yī)療保險參保率達65%以上；離退休金、養(yǎng)老金收入人均82元，增長38.1%；村級文化陣地平均建成率達88.8%。

　　二、嘉興市農村公共財政公共化的制度環(huán)境分析

　　所謂公共財政制度的制度環(huán)境，是指制約公共財政的經濟制度、經濟水平和結構、意識形態(tài)和民主水平的總和，它決定了公共財政的職能、作用方式和基本內容。市場式的經濟制度和法治式的政治制度是建立公共財政制度的兩個必要條件，而財政公共化還與思想觀念（指主體的認識水平和共同偏好）的改變以及政府執(zhí)政能力（效率）有關。而嘉興市農村公共財政建設也有其特殊的制度環(huán)境。

　　1.經濟結構的二元性質逐漸減弱

　　雖然嘉興市的城鄉(xiāng)二元經濟仍然存在，但城鄉(xiāng)間的差距在逐步縮小。2005年嘉興市農業(yè)總產值139.70億元，同比2004年增長了7.45%，而農業(yè)人口比例從2004年的77.71%下降到了76.52%。2005年，秀洲區(qū)農村居民人均純收入7892元，同比增長15.03%，與同時期的城鎮(zhèn)居民純收入15555元、同比增長8.08%相比，城鄉(xiāng)差距在逐漸拉小。到2007年全市農民人均純收入首次突破萬元大關，達到10163元，增長13.5%，連續(xù)四年位居全省第一。隨著收入的增加，居民的消費結構也發(fā)生了明顯的變化，農村居民消費人均消費支出2005年為5439元，同比增長4.6%，恩格爾系數達40.79%，用于居住消費支出增長32.35%，家庭設施、醫(yī)保、教育開支明顯增加。在城鄉(xiāng)之間經濟開始向平衡發(fā)展時，要求公共財政配置一定要趕上農村的經濟變化，彌補農村發(fā)展所需要的資源，而農村內部收入差距所引發(fā)的問題，要求公共財政公平對待農村的所有居民，從收入的集中到公共支出都要體現(xiàn)公平原則。

　　2.獨立的市場經濟制度在農村逐漸形成

　　上世紀90年初，在其他省市的農村逐漸接收家庭聯(lián)產承包責任制、進入個體農戶分散生產的狀態(tài)時，嘉興的大部分農村開始了參與市場經濟的新的嘗試。出現(xiàn)了工業(yè)企業(yè)帶動型、特色產業(yè)帶動型、休閑產業(yè)帶動型、商貿流通帶動型、合作組織帶動型等五種農業(yè)發(fā)展模式，他們都是以市場為導向，依據所在地區(qū)獨特地理、人文和市場網絡的優(yōu)勢，借助工業(yè)企業(yè)的發(fā)展推進特色產品或產業(yè)鏈，進行專業(yè)化生產經營，甚至以各種的農民合作組織為依托，通過各種形式把農民組織起來，整合社會資源，促進農村各種生產要素的合理配置，突破原有一家一戶分散經營的制約。調查數據顯示，秀洲區(qū)一區(qū)128個村，就有123個以股份制為主要形式的合作經濟組織。有些還成立股份制企業(yè)進行運作。他們還形成了以地區(qū)生產為核心的品牌戰(zhàn)略的，如：王店牌三園雞、豐禾牌西瓜、鳳橋水蜜桃等。

　　3.農民的民主意識和維權思想提高了

　　“公共財政是憲法政治下的必然形式，沒有民主和法治就沒有公共財政”。公共資源的配置如果不能體現(xiàn)公眾的意愿，結果既不會公平也不會有效率。目前我國農民對財政財務的決策權和民主選舉權基本限定在村一級，而且這樣的重要權力往往把握在少數人手里。由鄉(xiāng)政府專斷運用公共支出，或按照農村少數人利益配置公共資源、進行收人分配，這樣的公共財政制度效率一定很低。當然，農民的民主和法制思想會推進農村民主水平，這樣農村公共財政可以通過完善收人、支出和預算管理制度，或者調整財政的收支比例，提高農村公共財政的效率。調查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的財政收支都是比較透明的，因為農民會非常關注這些信息，隨時了解這些動態(tài)。在維護權利方面，他們會比較主動。如建林村把流轉后的土地租給企業(yè)就是農民自己的決定，表面上是由村委會出租給企業(yè)，實質上是農民委托給村委組織而已。

　　4.農村利益集團的形成

　　隨著嘉興農村社會經濟的發(fā)展、多種農村發(fā)展模式的成熟（農村利益集團形成的必要條件），已經逐漸形成了以合作社以及農業(yè)大戶（或者龍頭企業(yè)）聯(lián)合起來的利益集團，這些利益集團是目前嘉興農村社會中最大的一個人群，占農村人口約60%以上。擁有著農村與對外貿易之間最發(fā)達的市場網絡資源和較充分的信息、充足的資金以及較高的社會聲望。他們具有較強的市場憂患意識、風險意識、法律意識和市場開闊意識。政府的政策常常會對這一利益群體形成較大的影響，同時，他們也想通過影響政府或者村委的決策來實現(xiàn)自己的利益。所以，他們對自身的利益敏感的問題會比較關注。在某些企業(yè)主導地方經濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，政府部門在決策中已經明顯受到企業(yè)領導人的直接影響。在當地基礎設施建設、公共工程投招標，都不得不考慮作為政府財政主要渠道的大企業(yè)的意見。

　　三、小結

　　農村公共財政在中國本身是對完善中國公共財政體制的新的探索，不僅要基于公共財政的一般要求，也要遵循當前農村的現(xiàn)實條件。嘉興市農村公共財政的公共化建設的初步成效最終還是歸結于其特殊的經濟發(fā)展模式、較高的經濟水平和合理的結構、一定程度的民主和法制意識以及不斷發(fā)揮影響力的利益團體的產生。因此，構建我國的農村公共財政公共化，可以朝這方面發(fā)展。

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