【摘要】 近年來，隨著黨和政府一系列惠農(nóng)政策的付諸實施，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢發(fā)生了深刻變化。但目前我國“三農(nóng)”問題仍很嚴峻，我國財政支農(nóng)資金存在投入不足、到位率和使用效率低等問題亟待解決。本文在對我國財政支農(nóng)效果的成因分析的基礎上，提出提高我國財政支農(nóng)效果的對策建議。

　　【關鍵詞】 財政支農(nóng)；使用效果；農(nóng)村建設

　　一、我國財政支農(nóng)效果不佳的成因

　　（一）高索取的涉農(nóng)政策

　　建國后數(shù)十年，在工業(yè)、農(nóng)業(yè)只能兼顧其一的情況下，政府為了實現(xiàn)國家的工業(yè)化目標，便在一定程度上偏離了農(nóng)民的利益。據(jù)專家估計，1990年以前，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”的形式，讓農(nóng)民為我國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展付出了6 000至8 000億元的代價。改革開放以來，為了降低城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的成本，我國各級城鎮(zhèn)政府又通過低價征用農(nóng)民土地，然后以數(shù)十倍、甚至上百倍的價格出讓的形式，從農(nóng)民手中又拿走約2萬億元的資金，形成了新時期的土地征用、出讓價格“剪刀差”。與此同時，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大。據(jù)《2007中國統(tǒng)計年鑒》顯示，1978-2006年，我國農(nóng)民人均純收入由133.6元增加至3 587元，即增加了3 453.4元，而城市居民可支配收入由343.4元增加至11 759.5元，即增加了11 416.1元。這說明城鄉(xiāng)居民收入不僅在絕對額上出現(xiàn)了較大差距，而且在增長速度上差距也在不斷擴大。

　　（二）支農(nóng)比重偏低

　　《2007中國統(tǒng)計年鑒》顯示，國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對額由1978年的150.66億元增長到2006年的3 172.97億元，增長20.1倍，但支農(nóng)支出占財政總支出的比重卻由1978年的13.43%下降為7.85%。其中，1980年至1999年、2000年至2006年兩個時段支農(nóng)支出占財政總支出的平均比重分別為9.44%、7.78%。2006年這一比重分別比1990年、1978年低2.41個、5.58個百分點。然而，美國財政在2004-2006年間農(nóng)業(yè)人口年人均享受政府的補貼為 ＄8 826.57 、＄13 969.49 、＄9 268.73。然而，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，在城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大的情況下，支農(nóng)支出占財政總支出比重偏低、與我們當前加強農(nóng)業(yè)基礎建設的繁重任務很不相稱。

　　（三）資金到位率低

　　在執(zhí)行財政支農(nóng)資金預算的過程中，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驅(qū)使下，經(jīng)常挪用、擠占、截留支農(nóng)資金，使得財政支農(nóng)支出大為縮水。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，財政對農(nóng)業(yè)投入有30%左右不能及時到位或根本不能到位，即便是上級財政農(nóng)業(yè)立項投資規(guī)模也普遍少于實際投資規(guī)模。自1984年以來，縣以上財政農(nóng)業(yè)實際投資占立項投資的比例最高僅為1984年的78%，進入2000年以來，甚至下降到立項投資的一半左右。

　　（四）支出結(jié)構(gòu)不合理

　　一是在支農(nóng)支出中涉農(nóng)部門事業(yè)費支出比例過高。目前我國不少地方市縣兩級財政支農(nóng)支出中用于人員供養(yǎng)和行政費用開支的比重高達65%左右，而用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的比重僅占35%左右，政府為農(nóng)民辦事的錢在這些地方絕大部分變成了人頭費。二是現(xiàn)行惠農(nóng)政策著眼于農(nóng)民當前增收、“大范圍、小額度”直接發(fā)放給農(nóng)民的各種補貼較多，而對能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展后勁如農(nóng)田水利等基本建設的投入較少。三是對農(nóng)業(yè)科技投入比重過低。《2007中國統(tǒng)計年鑒》顯示，2000-2006年間，我國用于農(nóng)業(yè)科技三項費用的總投入為99.3億元，年均僅14.4億元。另有資料顯示，我國農(nóng)業(yè)科技水平與國際先進水平總體差距為15-20年，這無疑與我國長期以來低水平的農(nóng)業(yè)科技投入密切相關。

　　（五）資金使用效率低

　　造成資金使用率低的原因，一是多頭管理使用。發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)機等涉農(nóng)政府管理部門手中都掌握著一塊財政扶持資金，各自為政，自行其事。二是資金使用主體沒有話語權�，F(xiàn)行的財政支農(nóng)資金使用基本都是由政府主管部門拿計劃，然后是層層分配計劃。農(nóng)民只能是被動接受上級有權部門的恩賜。三是缺乏有效監(jiān)督。目前財政支農(nóng)資金基本上是財政部門自身監(jiān)督支付，審計部門抽查審計。財政部門由于自身既承擔資金使用最終審批的責任，又承擔監(jiān)督支付的責任，很難防范自身內(nèi)部存在的道德風險；而審計部門也很難覆蓋到每個具體的項目。四川地震校舍倒塌的現(xiàn)象就是一個很好的例證，外商援建的校舍與政府建的校舍倒塌率形成了鮮明的對比。

　　（六）職責劃分不明確

　　支持農(nóng)業(yè)發(fā)展既是中央政府的事權，也是地方政府的事權，但哪些項目應由中央政府投資，哪些項目應由地方政府投資，我國對此還沒有一個嚴格的界定�？h鄉(xiāng)政府承擔了最大部分支農(nóng)支出責任，但分稅制財政體制改革以來，中央政府在財政收入“蛋糕”的分割中拿走的份額越來越多，縣鄉(xiāng)政府留下的越來越少，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)級財政收入大減，基本上無力組織農(nóng)業(yè)基礎建設投資。

　　二、提高我國財政支農(nóng)效果的建議

　　（一）加大財政對農(nóng)業(yè)的投入力度

　　首先，增加預算支農(nóng)支出。通過加大財政投入，強化農(nóng)村電力、水利、交通、環(huán)保、基礎設施建設，加大農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化以及信息服務系統(tǒng)的建設。嚴格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》中“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應當高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”的法律規(guī)定，堅持做到縣級以上各級財政每年對農(nóng)業(yè)總投入增長幅度高于其財政經(jīng)常性收入增長幅度，確保財政支農(nóng)支出在總量和占總支出的比重上有實質(zhì)性的跨躍。

　　其次，加大政府對農(nóng)業(yè)政策性補貼的力度。目前，按照世貿(mào)組織規(guī)定的計算方法，我國的農(nóng)業(yè)綜合支持總量不到5％的水平，遠遠低于發(fā)達國家；我國的入世談判規(guī)定“黃箱”補貼不高于農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的8.5％，而我國目前的相應補貼不到2％。正當美國、日本等發(fā)達國家繼續(xù)對其農(nóng)業(yè)予以大力補貼的情況下，我國必須切實加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度。

　　再次，發(fā)揮財政資金的導向作用，吸引和帶動社會資金投向農(nóng)業(yè)。一是應通過財政貼息、稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)民提供貸款；二是充分發(fā)揮財政杠桿作用，建立由地方財政、農(nóng)村信用社、貸款者三家共擔風險的支農(nóng)信貸資金風險管理及補償機制。

　　（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

　　著眼長遠考慮，把增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展后勁放在首位。各級政府財政部門在制定惠農(nóng)政策措施時，不僅要充分考慮農(nóng)民的當前利益，更要充分考慮其長遠利益；逐步擴大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域尤其是農(nóng)田水利基本建設等方面的投入比例，積極扶持農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展、農(nóng)村信息化建設，加大對農(nóng)業(yè)科技普及的扶持力度、啟動循環(huán)經(jīng)濟模式，建立農(nóng)業(yè)風險防范機制，提高農(nóng)業(yè)防災減災能力。

　　（三）加大監(jiān)管、提高支農(nóng)效果

　　一是統(tǒng)一制定資金使用規(guī)劃。建議各級政府成立“新農(nóng)村建設委員會”，負責牽頭各主管部門與當?shù)卮迕褚黄鹬贫ㄇ袑嵖尚械男罗r(nóng)村建設整體規(guī)劃和分年度資金預算。國家財政支農(nóng)資金預算除去全國性的或國家重點保證的水利、生態(tài)環(huán)境保護項目之外，按照國家扶持新農(nóng)村建設的整體規(guī)劃分配到各省，再由各省級政府“新農(nóng)村建設委員會”連同本級財政支農(nóng)資金預算，統(tǒng)籌平衡分配到具體扶持項目。二是加快涉農(nóng)行政事業(yè)單位的改革步伐，在妥善分流人員、維護大局穩(wěn)定的基礎上，逐步減少財政供養(yǎng)人口及行政管理費用，逐步提高財政支農(nóng)支出用于“三農(nóng)”的比重，把有限的資金用到“刀刃”上。三是建立人大全程管理監(jiān)督、社會公開監(jiān)督、財政部門和金融機構(gòu)聯(lián)合監(jiān)督支付制度、實行嚴格的審計和責任追究等制約機制及績效評估機制，確保有限資金發(fā)揮最大效益。

　　（四）合理劃分政府職責范圍

　　根據(jù)不同級次政府“支農(nóng)職責不同，各有側(cè)重”的原則，中央財政應主要承擔事關國民經(jīng)濟發(fā)展全局、地方財政無力承擔或不宜承擔的支出，如大型農(nóng)業(yè)環(huán)保工程、重點農(nóng)業(yè)科技開發(fā)、大型糧棉油基地建設等；省級財政應主要承擔全省性和跨地市的水利工程建設、農(nóng)林水事業(yè)發(fā)展項目等；市縣級財政應主要承擔本轄區(qū)農(nóng)業(yè)工程設施建設與保護、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)和社會化服務體系等。對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)無力承擔其應承擔的重要支農(nóng)項目，上級財政應給予扶持。財政在支農(nóng)投入上應發(fā)揮主體作用，確保不同地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎建設協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　增加農(nóng)業(yè)投入是建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、強化農(nóng)業(yè)基礎的迫切需要。財政支農(nóng)應注重其資金的使用效果，要逐步形成農(nóng)民積極籌資投勞、政府持續(xù)加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。繼續(xù)鞏固、完善支農(nóng)惠農(nóng)政策，切實加大對“三農(nóng)”的投入，實實在在為農(nóng)民辦一些實事。

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