摘要：財政審計是國家審計監(jiān)督的一項重要內(nèi)容， 在國民經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行中具有舉足輕重的地位。而財政風(fēng)險是因財政不能提供足夠的財力， 致使國家機(jī)器的正常運(yùn)作遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。本文從財政審計與財政風(fēng)險的內(nèi)涵與外延的理解出發(fā)， 主要論述了財政風(fēng)險的諸多誘因及財政審計與財政風(fēng)險的內(nèi)在關(guān)聯(lián)， 并對完善我國財政審計監(jiān)督體系， 建立健全財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)， 防范化解財政風(fēng)險及我國財政運(yùn)作的安全、高效提出了具體法律措施。

　　關(guān)鍵詞：財政審計立法；法律防范；財政風(fēng)險

　　Abstract: The audit is a state audit surveillance's important content, has the pivotal status in national economy's order movement. But because the financial risk is the finance cannot provide the enough financial resource, the cause state apparatus's normal operation suffers the serious damage the possibility. This article embarks from the audit and the financial risk's connotation and the extension understanding, mainly elaborated financial risk many causes and the audit and the financial risk intrinsic connections, and to consummates our country audit surveillance system, established the perfect financial risk early warning system, the guard melt finance risk and our country finance operation security, proposed the concrete legal measure highly effective.

　　key word: Audit legislation; Legal guard; Financial risk

　　引言財政審計是國家審計的一項重要內(nèi)容，為促使國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行具有重要作用。實踐證明， 加強(qiáng)財政審計監(jiān)督不僅為市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了良好的基礎(chǔ)， 而且對防范化解財政風(fēng)險， 保證積極財政政策的有效運(yùn)作具有重要意義。

　　一、財政審計與財政風(fēng)險

　　財政審計的核心是預(yù)算執(zhí)行審計。一般指本級預(yù)算執(zhí)行審計， 即涉及本級財政預(yù)算收支的活動都是財政審計的范疇。包括預(yù)算收入審計、預(yù)算支出審計、財稅部門內(nèi)部控制審計、重點(diǎn)專項資金審計等。由于財政是以國家為主體， 參與社會產(chǎn)品和國民收入分配與再分配的活動， 其初次分配的來源主要是稅收。因此， 財政審計還應(yīng)包括對稅收征管的審計和對企業(yè)的延伸審計。這樣理解財政審計的概念， 不僅在理論和實踐上有其科學(xué)性， 而且從財政審計所確定的目標(biāo)看， 也是非常必要的。在這樣的一個范疇下， 對財政稅務(wù)部門和對政府其他部門以及企事業(yè)單位的審計應(yīng)

　　同時展開， 形成一個總體把握、分頭運(yùn)作、區(qū)分主次的格局， 所有審計成果都應(yīng)在財政審計的結(jié)果報告中得以充分體現(xiàn)。而財政風(fēng)險是指財政不能提供足夠的財

　　力， 致使國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。從宏觀方面來看， 財政風(fēng)險無外乎來自兩個方面， 一是穩(wěn)固、健康的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)受到侵害， 致使財政收入緊縮； 二是財政承受了超負(fù)荷的支出膨脹壓力而難以為繼。主要有以下幾個方面： 第一， 財政赤字風(fēng)險。如： 一些地方搞“假平衡， 真赤字”、銀行貸款繳稅、財政部門列收列支、結(jié)轉(zhuǎn)財政支出等， 使部分財政支出不能真實反應(yīng)。再如， 各級財政不同程

　　度存在大量“隱性赤字”。這是財政應(yīng)支未支、應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)形成的。第二， 呆帳、壞帳風(fēng)險。第三， 債務(wù)風(fēng)險。一方面是國債規(guī)模增長很快，債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重， 財政運(yùn)行面臨的風(fēng)險度提高。另一方面是多頭舉債， 使財政背負(fù)許多不該承擔(dān)的包袱， 甚至超越財政的承受力。[1]《擔(dān)保法》規(guī)定： 經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)， 可為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保。目前， 由于法律不健全等諸多原因， 使財政擔(dān)保基本處于被動和無序狀態(tài)， 游離于財政控制之外， 違規(guī)擔(dān)保大量存在， 財政被置于十分被動的地位。一旦被擔(dān)保單位或企業(yè)無法按期還款， 債權(quán)人就會訴諸法律追究財政的責(zé)任， 嚴(yán)重威脅地方財政乃至中央財政資金的完整性與安全性， 對財政構(gòu)成一種潛在風(fēng)險。第四， 政府投資決策風(fēng)險。由于政府的投資決策欠科學(xué)， 造成投資決策失誤時， 財政要承擔(dān)較大風(fēng)險。面對諸多財政風(fēng)險誘因， 各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮財政審計工作的整體功能， 利用涉及面廣， 周期短， 反應(yīng)快的優(yōu)勢， 深入調(diào)查研究， 為政府防范和化解財政風(fēng)險， 制定宏觀決策提供科學(xué)的依據(jù)。

　　二、加強(qiáng)財政審計立法與防范化解財政風(fēng)險

　　1. 法律要理順財政審計體制， 使財政審計監(jiān)督高效運(yùn)作。

　　從審計機(jī)關(guān)角度看， 審計機(jī)關(guān)其實只是政府的一個職能部門， 其內(nèi)部組織多層次結(jié)構(gòu)之間及其工作人員與審計機(jī)關(guān)之間存在著諸多整體與局部、單位與個人之間的關(guān)系。有的審計機(jī)關(guān)或個人為了部門利益、個人利益有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)， 削弱了財政審計監(jiān)督力度。

　　就我國目前審計監(jiān)督系統(tǒng)實行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制來看， 地方各級審計機(jī)關(guān)受本級政府委托向人大常委會作預(yù)算執(zhí)行情況審計工作報告， 即要求地方審計機(jī)關(guān)對本級政府直接負(fù)責(zé)， 對本級人大常委會間接負(fù)責(zé)。而且， 各級審計機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)歸各級政府， 審計事業(yè)費(fèi)由各級政府預(yù)算撥付。在這種體制下，審計結(jié)果必然要經(jīng)過政府“過濾”， 出現(xiàn)上報政府的審計結(jié)果報告與向人大作的審計工作報告“兩皮”現(xiàn)象。審計工作失去了應(yīng)有的獨(dú)立性， 審計結(jié)果必須具備的“完整性、公正性和客觀性”難以確保， 人大的審查、監(jiān)督效果因此全面弱化。財政是政府的財政， 相當(dāng)一部分違法違規(guī)行為是政府行為， 審計機(jī)關(guān)又受其委托， 受其領(lǐng)導(dǎo)， 這就使得財政審計工作難以真正有效運(yùn)作。

　　2. 法律要完善財政審計體系

　　當(dāng)前應(yīng)集中力量解決財政審計體系方面存在的一些迫切需要解決的問題。從審計依據(jù)來看， 一方面， 一些法律、法規(guī)的執(zhí)行主體不是審計機(jī)關(guān)， 使其獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)受到一定影響和制約； 另一方面，有一部分法律依據(jù)頒布時間較早且不嚴(yán)密，與目前的具體情況相脫節(jié)， 甚至出現(xiàn)審計依據(jù)之間相互矛盾的情況， 給一些部門和單位鉆空子提供方便。從財政審計立法方面看， 對審計過程中遇到的一些新情況、新問題缺乏明確的法律指導(dǎo)， 從而使審查出的部分問題缺乏明確的是非標(biāo)準(zhǔn)和審計處理依據(jù)。應(yīng)修正、更新、補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)， 使之更加切合當(dāng)前財政審計實際， 更加嚴(yán)密合理， 真正做到有法可依， 有法能依。

　　從審計方法來看， 要突破傳統(tǒng)的審計思想的束縛。單純的審計思想認(rèn)為審計就是查賬， 是財政財務(wù)管理職能的分離和延續(xù)， 一味站在查賬的角度去搞財政審計， 不能從整體角度、宏觀角度去發(fā)揮財政審計的監(jiān)督職能，使得審計單位和經(jīng)濟(jì)環(huán)境信息難以及時交流， 不能對整個財政活動過程的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行延伸、綜合和分析。從審計內(nèi)容來看， 財政運(yùn)作的主體是參與這一過程的財政、稅務(wù)、國家金庫以及本級政府各相關(guān)部門。因此， 每個部門在預(yù)算執(zhí)行過程中履行預(yù)算管理職責(zé)， 完成預(yù)算收支任務(wù)的情況都是財政審計的對象。

　　從審計目標(biāo)來看， 它規(guī)定著審計的方向，影響著審計的質(zhì)量。而財政審計的目標(biāo)， 一是充分發(fā)揮其在宏觀經(jīng)濟(jì)中的間接調(diào)控作用，為政府宏觀決策服務(wù)； 二是以改進(jìn)財稅等部門的管理為目標(biāo)， 通過審計， 促進(jìn)有關(guān)部門更好地履行職能， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展； 三是嚴(yán)厲查處財經(jīng)領(lǐng)域的弄虛作假、徇私舞弊行為， 揭露和制止腐敗現(xiàn)象， 促進(jìn)各部門的廉政建設(shè)。在審計環(huán)節(jié)上， 要突出抓協(xié)調(diào)。一要協(xié)調(diào)處理好與財政、稅務(wù)及人民銀行的關(guān)系， 最大限度地取得他們的支持、配合。二要搞好各專業(yè)審計組之間的協(xié)調(diào)配合。國庫審計及時為財政審計組提供國庫資金情況， 財政審計組為各預(yù)算執(zhí)行單位審計組及時提供預(yù)算支出總體情況， 預(yù)算執(zhí)行審計組同時將審計情況及時向財政審計組匯報。另外， 對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題， 真實、全面地向政府反映， 以利于政府整改； 同時， 對人大報告也要站在政府宏觀立場上做到客觀、全面、真實。[2]

　　3.法律要轉(zhuǎn)換財政審計模式

　　為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，我國財稅體制實行了重大改革， 財稅體制改革使我國的財政體制、預(yù)算管理體制、稅收征管體制、財務(wù)核算及管理體制發(fā)生了重大變化。財政審計的依據(jù)、重點(diǎn)、內(nèi)容也自然隨之而變， 因此必須找準(zhǔn)差距， 更新觀念， 轉(zhuǎn)換模式， 才能適應(yīng)新情況， 找準(zhǔn)財政審計工作的切入點(diǎn)向綜合性、管理型財政審計發(fā)展。所謂管理型財政審計， 首先， 從宏觀著眼， 要真正把財政審計工作定位在較高的起點(diǎn)上， 克服單純注重微觀審計， 缺乏宏觀意識的傾向， 要透過微觀審計成果， 強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制， 認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的主要根源， 為加強(qiáng)調(diào)控和管理服務(wù)。其次， 加強(qiáng)國家審計機(jī)關(guān)各專業(yè)職能機(jī)構(gòu)的聯(lián)系， 使財政審計與其它專業(yè)審計有機(jī)結(jié)合， 并由財政財務(wù)收支、財政法規(guī)審計向經(jīng)濟(jì)效益審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計拓展， 以逐步向有關(guān)的內(nèi)部控制和資金效益方面延伸。同時， 審計部門要發(fā)揮審計工作接觸經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域廣、掌握情況真實可靠的優(yōu)勢， 注重從宏觀著眼微觀入手， 從不同側(cè)面、不同角度對大量零散的審計情況進(jìn)行宏觀綜合分析研究， 及時反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種傾向性、苗頭性的問題， 反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中普遍存在和反復(fù)出現(xiàn)的問題， 并從政策、管理、制度等方面， 從全局上、規(guī)律上查清原因， 提出對策建議， 出具有份量、有價值的審計報告和信息材料， 把事前審計調(diào)查，事中審計、事后評價有機(jī)地連成一體并及時反饋給有關(guān)部門， 這是提高財政審計工作質(zhì)量的關(guān)鍵一環(huán)。為制定和實施財政政策， 防范化解財政風(fēng)險提供依據(jù)。

　　4. 建立健全財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)立法， 防范化解財政風(fēng)險

　　財政在運(yùn)行中， 經(jīng)常會產(chǎn)生不同程度的警情， 如預(yù)算執(zhí)行中的減收增支、財政資金違規(guī)使用等， 都會使財政運(yùn)行出現(xiàn)偏差。管好財政資金， 除要完善法制、加大監(jiān)督檢查力度外， 應(yīng)重點(diǎn)立足于防范， 建立有效的防范機(jī)制。建立財政預(yù)警系統(tǒng)， 是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)管理規(guī)律內(nèi)在要求， 加強(qiáng)和改善財政對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用， 增強(qiáng)抵御風(fēng)險能力， 不斷提高財政管理水平的重要途徑。建立財政預(yù)警系統(tǒng)， 就是運(yùn)用分析方法對財政收支運(yùn)行動態(tài)進(jìn)行監(jiān)測， 在警情擴(kuò)大或危機(jī)爆發(fā)前及時發(fā)出信號， 報警有關(guān)部門采取相應(yīng)對策措施， 排除警情， 化解風(fēng)險； 依據(jù)監(jiān)測結(jié)果， 對一定時期內(nèi)財政運(yùn)行動態(tài)走向進(jìn)行分析作出判斷， 為宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供信息依據(jù)。而財政審計過程的事前審計、事中審計、事后審計所提供的一系列及時、全面、客觀、真實的反饋信息也必然能在這一系統(tǒng)中起著不可估量的作用， 因此， 財政審計工作的強(qiáng)化， 對于財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的建立健全，對于防范和化解財政風(fēng)險， 具有十分重要的意義。

　　「注釋」

　　[1]參見陳純一：《論財政風(fēng)險的成因及防范》，法律出版社2002年版，第343—347頁。

　　[2] 參見趙宇、譚思紅：《積極財政政策條件下財政風(fēng)險問題研究》，《中國財政》，2003第10期。