一、引言

　　20世紀(jì)80年代末以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，舉辦各項(xiàng)事業(yè)的巨大資金需求與地方財(cái)力之間的矛盾日益突顯，而我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不具備舉債權(quán)?；陔p方面的壓力，地方政府通過(guò)成立政府投融資平臺(tái)來(lái)緩解政府投資缺口。地方政府投融資平臺(tái)的大肆舉債始于2008年的國(guó)際金融危機(jī)，為應(yīng)對(duì)此危機(jī)，國(guó)家出臺(tái)了4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃，積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策給予了地方投融資平臺(tái)千載難逢的發(fā)展機(jī)會(huì)。2010年6月，中央政府提出要加強(qiáng)地方政府投融資平臺(tái)公司管理，清理規(guī)范地方已經(jīng)設(shè)立的投融資平臺(tái)公司，對(duì)于融資平臺(tái)公司貸款，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，保證信貸資產(chǎn)安全。2012年3月，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管提出新要求，銀行要按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，有效防范平臺(tái)公司貸款風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、地方政府融資平臺(tái)概況

　　地方政府投融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過(guò)劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國(guó)有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，必要時(shí)輔以地方財(cái)政的變相擔(dān)?；蛴傻胤秸鞒龀兄Z，以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的對(duì)外融資，并將資金主要投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。投融資平臺(tái)包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

　　我國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司的融資來(lái)源主要有三種：第一，債務(wù)性融資，主要有商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款、銀團(tuán)貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)及外國(guó)政府貸款、發(fā)行企業(yè)債券、債權(quán)融資計(jì)劃和中期票據(jù)等。第二，權(quán)益性融資，主要有股票市場(chǎng)融資、公私合營(yíng)融資及資產(chǎn)證券化融資。目前由于國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)展尚不完善，對(duì)依靠資本市場(chǎng)進(jìn)行權(quán)益性融資運(yùn)用得較少。第三，通過(guò)設(shè)計(jì)信托產(chǎn)品、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金和融資租賃等方式向市場(chǎng)直接融資。

　　截至2010年底，我國(guó)的地方政府債務(wù)總額達(dá)10.7萬(wàn)億元，政府融資平臺(tái)貸款14.376萬(wàn)億元，在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不足30%。全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，其中縣級(jí)(含縣級(jí)市)平臺(tái)約占70%，部分平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制不健全，可持續(xù)發(fā)展能力不足，約1734家融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。

　　地方政府融資平臺(tái)融資至今熱度不減。截至2012年3月31日，國(guó)內(nèi)共有399家地方政府融資平臺(tái)公開(kāi)發(fā)行過(guò)企業(yè)債，累計(jì)融資6712.5億元，創(chuàng)歷史新高。目前各級(jí)政府投融資平臺(tái)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)水平各不相同，安全系數(shù)最高的是地市級(jí)投融資平臺(tái)，省級(jí)投融資平臺(tái)則整體風(fēng)險(xiǎn)較高，部分平臺(tái)短期內(nèi)償債壓力較大。各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的流動(dòng)比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于速動(dòng)比率，說(shuō)明地方政府投融資平臺(tái)大部分流動(dòng)資產(chǎn)主要是周轉(zhuǎn)較慢的存貨。2012年，國(guó)內(nèi)銀行獲準(zhǔn)對(duì)地方政府貸款(或地方政府融資平臺(tái)貸款)進(jìn)行滾轉(zhuǎn)，將到期日延后四年，以此來(lái)化解當(dāng)前地方融資平臺(tái)巨大的還款壓力。

　　三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　地方政府投融資平臺(tái)對(duì)促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善人居環(huán)境及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著巨大推動(dòng)作用，但同時(shí)也存在負(fù)債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、融資模式單一、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平不高、償債機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制不健全等問(wèn)題。隨著監(jiān)管部門(mén)一年多來(lái)的大力整頓，地方融資平臺(tái)融資規(guī)模信貸擴(kuò)張的勢(shì)頭得到有效遏制，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸釋放。

　　首先，平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，其政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)且平臺(tái)貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)低，對(duì)于這些地方平臺(tái)貸款，只要采取適當(dāng)管理措施就會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但是對(duì)于偏遠(yuǎn)或落后不發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，僅通過(guò)信用風(fēng)險(xiǎn)管理則無(wú)法化解風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)?，?duì)于這些地方政府來(lái)說(shuō)，其平臺(tái)不僅沒(méi)有能力歸還貸款，一些地方在貸款時(shí)就不打算歸還貸款。

　　其次，平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上與當(dāng)前國(guó)內(nèi)混亂的土地制度有關(guān)。因?yàn)?，地方政府融資平臺(tái)的核心是國(guó)家土地資源的資本化。我國(guó)實(shí)施的土地國(guó)家所有制與集體所有制，前者出于公共利益可征用并可進(jìn)行交易，后者則只能持有不可交易。地方政府就是利用國(guó)家土地可交易性質(zhì)，把土地全民所有權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府的土地所有權(quán)。通過(guò)土地的資本化則使低成本獲得的土地轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸黾迂?cái)政收入的工具或政府官員尋租空間。當(dāng)前土地制度若不進(jìn)行重大改革，會(huì)使無(wú)本生利的土地資本化過(guò)程繼續(xù)下去。此外，平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)高低在很大程度上取決于當(dāng)前住房?jī)r(jià)格的周期性。

　　四、加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)控制的應(yīng)對(duì)策略

　　(一)地方政府管理角度

　　中央政府應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行徹底的清查與歸類。并在此基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地方采取不同的政策，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式進(jìn)行管理。

　　應(yīng)對(duì)地方政府和投融平臺(tái)公司的舉債行為進(jìn)行總體規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)投融資平臺(tái)公司的舉債方式、品種、年限和回報(bào)方式。此外，可建立一家大型的政策銀行以專門(mén)處理地方政府融資平臺(tái)貸款，將大量地方政府融資平臺(tái)貸款轉(zhuǎn)移至一家大型政策銀行或地方政府融資平臺(tái)解決機(jī)構(gòu)，使貸款能夠得到有效監(jiān)管。同時(shí)，從全口徑的角度對(duì)地方政府的債務(wù)進(jìn)行界定和分類，加強(qiáng)債務(wù)考核與管理，提高平臺(tái)公司舉債的控制能力，促使其適度舉債。

　　(二)平臺(tái)公司管理角度

　　要完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理制度，引進(jìn)市場(chǎng)化的管理人才。同時(shí)充實(shí)平臺(tái)公司，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)注入平臺(tái)公司，充實(shí)信用資本，提高平臺(tái)公司投融資能力。

　　(三)融資產(chǎn)品角度

　　市場(chǎng)具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，應(yīng)推動(dòng)平臺(tái)公司融資的市場(chǎng)化建設(shè)。通過(guò)市場(chǎng)證券化形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目具有較高的透明度以及相對(duì)嚴(yán)格的自我約束，項(xiàng)目投融資行為更為規(guī)范科學(xué)。因此，市場(chǎng)化融資產(chǎn)品的創(chuàng)新、資產(chǎn)證券化能夠有效地引進(jìn)市場(chǎng)約束，提高地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)品的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。