我國對注冊會計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管具有路徑依賴性，政府監(jiān)管一直主導(dǎo)注冊會計(jì)師行業(yè)的發(fā)展。通過制定相關(guān)法規(guī)并強(qiáng)制執(zhí)行是政府監(jiān)管的一種重要手段，也即法律監(jiān)管。在注冊會計(jì)師行業(yè)發(fā)展初期，相關(guān)法規(guī)的頒布實(shí)施為確立注冊會計(jì)師行業(yè)的地位、明確注冊會計(jì)師的法律責(zé)任和執(zhí)業(yè)規(guī)范等發(fā)揮了非常大的作用。但是，現(xiàn)行法規(guī)的不足隨著證券市場及行業(yè)的發(fā)展越來越明顯，出現(xiàn)立法的滯后與執(zhí)法的低效。

    迄今為止，我國規(guī)范注冊會計(jì)師的相關(guān)法規(guī)主要有《中華人民共和國注冊會計(jì)師法》、《中華人民共和國證券法》、《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》、《會計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》等。

    根據(jù)法律的不同效力，可將廣義的法律分為如下幾個(gè)層級：憲法，由全國人大制定、修改，具有最高法律效力；法律，由全國人大及其常委會制定、修改，效力僅次于憲法；行政法規(guī)，由國務(wù)院制定、修改，效力次于法律；地方性法規(guī)，由省級人大、省會市人大及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定，效力一般情況下低于行政法規(guī)，但與行政法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，需要提請全國人大決定二者效力的優(yōu)先與劣后；政府規(guī)章，由省級、省會市人大及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府制定，效力低于行政法規(guī)和地方性法規(guī)；政府部門規(guī)章，由中央及省級、省會市人及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府部門制定，效力低于行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及政府規(guī)章；經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)范性文件，由全國人大授權(quán)指定的，具有法律的效力；國務(wù)院授權(quán)制定的，具有行政法規(guī)的效力。

    根據(jù)以上對法律效力的劃分，以上規(guī)范注冊會計(jì)師的法律法規(guī)中，《注冊會計(jì)師法》和《證券法》屬于由全國人大及其常委會制定、修改的法律，在規(guī)范注冊會計(jì)師行為方面具有最高法律效力，而《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》及《最高人民法院關(guān)于審理涉及會計(jì)師事務(wù)所在審計(jì)業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》是對證券市場上因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的司法解釋，因此具有與《證券法》及《注冊會計(jì)師法》同等的法律效力。

    不同的是，《注冊會計(jì)師法》是規(guī)范注冊會計(jì)師實(shí)施鑒證行為的一般法，其中涉及的注冊會計(jì)師的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，而涉及注冊會計(jì)師民事責(zé)任和刑事責(zé)任的條款比較少；該法還明確各級財(cái)政部門是注冊會計(jì)師違反其中法律條款的執(zhí)法主體。處罰的種類主要有：會計(jì)師事務(wù)所違反該法第二十條、第二十一條規(guī)定的，給予警告，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停其經(jīng)營業(yè)務(wù)或者予以撤銷。注冊會計(jì)師違反相應(yīng)規(guī)定的，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，暫停執(zhí)行業(yè)務(wù)或者吊銷注冊會計(jì)師證書。注冊會計(jì)師故意出具虛假的審計(jì)報(bào)告、驗(yàn)資報(bào)告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

    《證券法》是規(guī)范注冊會計(jì)師從事證券期貨相關(guān)業(yè)務(wù)的特別法、新法，其中涉及的注冊會計(jì)師的法律責(zé)任主要是行政責(zé)任，而涉及注冊會計(jì)師民事責(zé)任和刑事責(zé)任的條款依然比較少；注冊會計(jì)師違反該部法律中的法律條款時(shí)，由證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門作為執(zhí)法主體進(jìn)行行政處罰，處罰的種類主要有：“證券服務(wù)機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，沒收業(yè)務(wù)收入，暫?；蛘叱蜂N證券服務(wù)業(yè)務(wù)許可，并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上五倍以下的罰款。對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，撤銷證券從業(yè)資格，并處以三萬元以上十萬元以下的罰款。情節(jié)嚴(yán)重的，國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對有關(guān)責(zé)任人員采取證券市場禁入的措施。”

    同時(shí)，《注冊會計(jì)師法》和《證券法》對注冊會計(jì)師應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法事實(shí)也存在不同的表述，前者強(qiáng)調(diào)注冊會計(jì)師是否遵守執(zhí)業(yè)規(guī)則和存在主觀過錯(cuò)，而后者主要強(qiáng)調(diào)注冊會計(jì)師出具的虛假審計(jì)報(bào)告這一違法事實(shí)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。而學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對虛假審計(jì)報(bào)告的認(rèn)定一直存在著結(jié)果理性和程序理性之爭。這就可能導(dǎo)致依據(jù)這兩部法律認(rèn)定注冊會計(jì)師的法律責(zé)任時(shí)，由于法規(guī)的原則性規(guī)定和執(zhí)法主體的自由裁量權(quán)，而出現(xiàn)適用不同的法律而承擔(dān)不同法律責(zé)任的后果。因此，法律法規(guī)的質(zhì)量及執(zhí)法的效果也是影響政府監(jiān)管效果的一個(gè)重要因素。

    關(guān)于注冊會計(jì)師因執(zhí)行年報(bào)審計(jì)業(yè)務(wù)而承擔(dān)民事責(zé)任的法律條款，最高人民法院根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國公司法》以及《中華人民共和國民事訴訟法》等法律、法規(guī)，結(jié)合證券市場實(shí)際情況和審判實(shí)踐，制定了《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》及《最高人民法院關(guān)于審理涉及會計(jì)師事務(wù)所在審計(jì)業(yè)務(wù)活動中民事侵權(quán)賠償案件的若干規(guī)定》。其法律效力等同于被其解釋的相關(guān)法律，因此這兩個(gè)《規(guī)定》具有與《證券法》同等的法律效力。但是，根據(jù)該法第六條：“投資人以自己受到虛假陳述侵害為由，依據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，對虛假陳述行為人提起的民事賠償訴訟，符合民事訴訟法第一百零八條規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。投資人提起虛假陳述證券民事賠償訴訟，除提交行政處罰決定或者公告，或者人民法院的刑事裁判文書以外，還須提交以下證據(jù)：……”。也就是說，行政部門的行政處罰決定書是利益受害人對注冊會計(jì)師提起民事訴訟的必要條件。這一司法程序就決定了該法在適用時(shí)實(shí)際上受到了行政執(zhí)法的限制，從而大大提高了利益受害人的訴訟門檻，也實(shí)質(zhì)上降低了注冊會計(jì)師的承擔(dān)民事法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

    根據(jù)廣義的法律概念，各政府部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的部門規(guī)章也屬于法律的范疇，具有法律效力。如財(cái)政部制定的《會計(jì)師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》、《中國注冊會計(jì)師審計(jì)準(zhǔn)則》，證監(jiān)會在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的如下法規(guī)：《審計(jì)署、中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于從事證券業(yè)務(wù)的審計(jì)事務(wù)所資格確認(rèn)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于證券期貨審計(jì)業(yè)務(wù)簽字注冊會計(jì)師定期輪換的規(guī)定》、《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于A股公司做好補(bǔ)充審計(jì)工作的通知》（證監(jiān)發(fā)［2001］162號）等。

    以上法律共同構(gòu)筑了政府部門監(jiān)管注冊會計(jì)師的法律依據(jù)，法律法規(guī)的質(zhì)量是影響政府監(jiān)管有效性的重要因素。從以上分析可知，即使在同一法律效力下的法，也存在相互沖突和不協(xié)調(diào)之處，這勢必影響法的威懾力和執(zhí)行力，進(jìn)而影響政府監(jiān)管注冊會計(jì)師行業(yè)的效率。同時(shí)，法的效力是否真正實(shí)現(xiàn)，很大程度還要根據(jù)執(zhí)法來定。由于代表政府對注冊會計(jì)師行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的財(cái)政部、證監(jiān)會及司法部門等，在監(jiān)管權(quán)力的分配上并不明確，而且不存在相互牽制及制衡機(jī)制，這就導(dǎo)致不同主體即使對同一效力的法也存在不同的執(zhí)行力和執(zhí)法效果，這進(jìn)一步削弱了法的威懾力和法的功能的實(shí)現(xiàn)。因此，為加強(qiáng)對注冊會計(jì)師行業(yè)的法律監(jiān)管，除了應(yīng)從立法上不斷完善法律框架，制定出協(xié)調(diào)、一致的法律法規(guī)外，執(zhí)法效果的提升更應(yīng)是短期的著力點(diǎn)。