幾年來，媒體對“審計風(fēng)暴”的報道已成為一個重要看點，成為社會各界街頭巷議的一個重要話題，審計署的重要性和出鏡率日益受到關(guān)注和好評：提起國家審計署，人們自然會聯(lián)想到對國家機(jī)關(guān)及其財政性資金審計中出現(xiàn)的“問題資金”，想到上海社保案之后對社?；鸫笠?guī)模審計中出現(xiàn)的擠占挪用和貪污腐敗問題。

　　但是，國家審計署向全社會公布了全國五項基本保險基金年平均收益率不到2％。對保險基金投資收益率的官方統(tǒng)計社會各界是非常需要的，當(dāng)然也是非常敏感的；2%這個數(shù)據(jù)似乎是多年來國內(nèi)權(quán)威機(jī)構(gòu)首次官方公布社保五險基金的收益率，它使人們進(jìn)一步想到了審計在完善社保制度改革進(jìn)程中所應(yīng)該發(fā)揮的作用。

　　一、審計部門應(yīng)對社保進(jìn)行全程審計

　　審計署發(fā)布保險基金的收益率，這是一個重要里程碑。它說明，審計署從此將擔(dān)負(fù)起社?；鹗找媛式y(tǒng)計和發(fā)布的使命；它還標(biāo)志著，除了社?；鸬陌踩院屯暾?、擠占挪用和貪污腐敗以外，審計范圍和內(nèi)容將會延伸下去，至少還應(yīng)包括社?；鸬倪\用效率、資金貶值等隱性損失指標(biāo)，進(jìn)而還應(yīng)對保險基金的運營全過程進(jìn)行全程審計。所謂“全程審計”，應(yīng)當(dāng)包括五險基金的歸集征繳、投資運營、待遇支付等三個主要環(huán)節(jié)。

　　第一，五險繳費的歸集征繳是社保制度的“入口”。我國五險繳費的歸集征繳體制是“雙重征繳”，即根據(jù)1999年的征繳“條例”，省級地方政府根據(jù)情況可以選擇稅務(wù)部門，也可選擇社保部門。在目前繳費收入的比例中，稅務(wù)與社保歸集征繳的比例大約是各占一半左右。這種征繳體制的復(fù)雜性導(dǎo)致社保基金資金流的“入口”比任何國家都顯得“亂”，在兩個部門的銜接過程當(dāng)中，信息損失和誤差較大，賬戶不符的情況比例很高，個人賬戶記實記清存在較大困難。此外，靈活就業(yè)參保人員比例與日劇增，勞動關(guān)系日趨復(fù)雜，這就為參保人登記、資金的歸集征繳等帶來較大困難，對稅務(wù)和社保部門的配合提出了更高的要求，審計部門對資金歸集征繳進(jìn)行審計等于是將資金安全性與完整性的關(guān)口“前移”了，對參保人來說無疑是一個福音。

　　第二，五險基金的投資運營是社保制度的關(guān)鍵。來自參保人繳費收入的保險基金是一支特殊的公共基金，因為它牽動每個社會成員的切身利益，帶有很強(qiáng)的社會性，因此，其運用效率和貶值風(fēng)險應(yīng)納入到審計范疇之內(nèi)。由于統(tǒng)籌層次低，五險基金往往容易被地方政府視為一個普通的地方性基金、部門性基金或政府性基金，這顯然是一種誤解。從國際實踐來看，許多國家都將來自繳費的保險基金納入到審計的范疇，將之視為財政性資金來對待，甚至作為“第二財政”來審計。因此，保險基金的投資效率、貶值風(fēng)險自然應(yīng)當(dāng)包括在審計范疇之內(nèi)。審計系統(tǒng)對投資運營過程及其結(jié)果進(jìn)行審計和評估具有獨特的優(yōu)勢和效果。在全國2 000多個統(tǒng)籌單位里，五險基金的管理被分割在不同的行政單位中，形成了上萬個管理主體，地方政府對其具有很大的影響力，審計部門依法對其審計可以加強(qiáng)地方社保部門管理基金的執(zhí)行力和權(quán)威性，并且，審計部門自上而下自成體系，管理規(guī)范，手段先進(jìn)，紀(jì)律性強(qiáng)，不僅有能力對其運營過程和運營結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，而且作為“第三人”具有較強(qiáng)的公信力和透明度。

　　審計部門作為“第三人”對投資結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，有利于加快投資體制改革的步伐，有利于市場化投資的監(jiān)管力度。眾所周知，保險基金的投資渠道單一是導(dǎo)致投資收益率低下的主要原因。既然市場化投資是大趨勢，那么，一旦放松投資政策，允許保險基金進(jìn)行市場化的投資，其投資運營的監(jiān)管過程就將復(fù)雜起來，工作量將會成倍增加，僅憑社保監(jiān)管部門目前的規(guī)模難以完全承擔(dān)起來。審計部門對投資進(jìn)行跟蹤審計，其結(jié)果將會更為準(zhǔn)確可靠，對投資體制的改革將會發(fā)揮較大的促進(jìn)作用，有利于保險基金的保值增值。很顯然2%的收益率無異于貶值。從某個角度講，投資運用無效、收益率低下、資金貶值等造成的隱性損失也需要揭露，也需要社會監(jiān)督，更需要評估。

　　第三，五險基金的待遇發(fā)放是社保制度的“終端”。待遇支付位于社保制度流程的末端，是社保基金資金流的終點，是社會保險制度的目的，關(guān)乎參保人的切身利益和和諧社會的關(guān)鍵。審計部門對待遇支付環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，將有利于保障參保人的合法權(quán)益，有利于揭露和查處在資金分配和支付等方面出現(xiàn)的諸如：擅自提高社保門檻、降低保障水平、欠發(fā)社保資金、隨意克扣、優(yōu)親厚友等問題，有利于督促和糾正“亂作為”、“不作為”和“慢作為”的錯誤行為，有利于維護(hù)社會公正。

　　二、專業(yè)化的社保審計符合國民利益和世界發(fā)展潮流

　　審計既是國家綜合經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督部門，又是社會保障監(jiān)管體系的重要組成部分，還是社保基金監(jiān)管體系的協(xié)同部門，肩負(fù)著維護(hù)社?；鸢踩?、促進(jìn)社會公平、保障人民群眾利益、推動建立和完善城鄉(xiāng)一體社會保障制度的神圣使命。

　　審計系統(tǒng)應(yīng)順應(yīng)歷史的潮流，適應(yīng)社保改革的需要，建立專門的“社保審計”業(yè)務(wù)規(guī)范，實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”：從目前臨時的單項審計向常規(guī)的全程審計轉(zhuǎn)變，從運動式的突擊審計向制度化的依法審計轉(zhuǎn)變，從一般性的財務(wù)審計向?qū)I(yè)化的業(yè)務(wù)審計轉(zhuǎn)變，從社?；鸬陌踩珜徲嬒蛏绫Ｖ贫鹊男軐徲嬣D(zhuǎn)變。

　　黨的十七大提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社保體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。這就意味著，隨著社保覆蓋面的擴(kuò)大，參保人數(shù)增加的速率將年均達(dá)到10%左右，到2020年五險參保人數(shù)合計將高達(dá)37億人次，是世界最大的社保體系；僅以基本養(yǎng)老保險為例，制度覆蓋人口將達(dá)7.5億人，其中退休金領(lǐng)取者1.34億（城鎮(zhèn)0.64億，農(nóng)村0.7億），繳費者6.16億（城鎮(zhèn)3.58億，農(nóng)村2.57億）；即使費率按20%測算的話，2020年當(dāng)年制度繳費收入也將高達(dá)2.6萬億元，支出1萬億元，歷年滾存結(jié)余大致將達(dá)8萬億元，占當(dāng)年GDP的13％左右。五險覆蓋人數(shù)如此之多，資金規(guī)模如此之大，情況如此之復(fù)雜，這對全國只有13萬人的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來說是一個嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)大的外部審計予以協(xié)同共管和專業(yè)化的社保審計機(jī)制予以配合，以確保制度流程的準(zhǔn)確性，為參保人提供良好的服務(wù)質(zhì)量。

　　建立社會保障審計協(xié)同監(jiān)管機(jī)制和專業(yè)化的社保審計體系，既符合我國目前協(xié)同監(jiān)管體制的目標(biāo)，又符合社保制度迅速發(fā)展的客觀需要，還符合世界各國社保制度監(jiān)督管理的大趨勢，因為它有兩個優(yōu)勢，第一，審計憑借本部門的資源優(yōu)勢和專業(yè)技能對制度收入和支出進(jìn)行監(jiān)督管理，可減少管理成本，提高科學(xué)管理水平。第二，審計與其他部門相互制約，可增加制度運行的透明度，提高保險基金的治理水平，在保障基金安全的同時有助于提高其市場價值，提高預(yù)測和精算的準(zhǔn)確性，按時準(zhǔn)確發(fā)布的年度報告可接受全社會的監(jiān)督。很多國家都將審計部門作為其外部審計和加強(qiáng)管理的重要手段。例如，馬來西亞國家審計署對其第一支柱“雇員公積金”賬目擔(dān)負(fù)著外部審計使命，其主要任務(wù)是檢查其合規(guī)性，防止違法行為。英國“國家保險基金”（NIF）監(jiān)督體制是專業(yè)化管理的一個樣板。“國家保險基金”（NIF）的協(xié)同監(jiān)督體系由六個政府部門組成，他們分別執(zhí)行不同的管理監(jiān)督職能。根據(jù)《1992年社會保障管理法案》規(guī)定，國家審計署（NAO）負(fù)責(zé)“國家保險基金”（NIF）的審計工作，每年發(fā)表一份《“國家保險基金”（NIF）賬簿報告》，對“國家保險基金”（NIF）的收入、支出、盈余、盈余投資狀況進(jìn)行詳細(xì)的審計，并將審計結(jié)果提交給議會，同時也在網(wǎng)站公布。

　　三、社保審計的“四個轉(zhuǎn)變”對審計部門提出的“四個挑戰(zhàn)”

　　社保審計的上述“四個轉(zhuǎn)變”要求審計系統(tǒng)必須要轉(zhuǎn)換審計理念，提升審計質(zhì)量，建立執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，配合政務(wù)公開的需要，以“第三人”的獨立角度對社會保障制度運行進(jìn)行監(jiān)督和鑒證，及時向社會披露相關(guān)信息，促進(jìn)社保主管部門各項工作進(jìn)一步公開透明。為此，審計要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)；以構(gòu)建和諧社會為本分；以社會保障制度運行過程為主線；以社會保障資金運用效益為核心；以社保待遇發(fā)放為目標(biāo)，全面推進(jìn)社保審計不斷走向成熟和規(guī)范，為加快社會保障體系建設(shè)和實現(xiàn)十七大提出的“全覆蓋”的戰(zhàn)略目標(biāo)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

　　第一，制定社會保障制度績效審計指南。應(yīng)制定社會保障績效審計指南，建立社保審計的專業(yè)框架，包括在財政、金融、企業(yè)審計格局的基礎(chǔ)上形成一個獨具特色的社保審計指南，以規(guī)范審計目標(biāo)、審計標(biāo)準(zhǔn)、審計程序、審計證據(jù)、實施方案、風(fēng)險評估、證據(jù)分析、報告結(jié)構(gòu)、質(zhì)量控制、追蹤檢查等項目，建立一套完整的從資金歸集征繳到待遇公式計算，從社?；疬\營評價標(biāo)準(zhǔn)到收益率基準(zhǔn)參數(shù)的確立等指標(biāo)體系，為確立我國社會保障審計的科學(xué)化和專業(yè)化制訂一套先進(jìn)的、可操作的規(guī)范體系。

　　第二，建立社會保障公平性審計規(guī)則。社會保障公平性審計是社保審計的重要功能，尤其在二元結(jié)構(gòu)下，它是指社會保障總體架構(gòu)設(shè)計公平性，包括城鄉(xiāng)居民社會保障水平的公平性、不同群體社會保障待遇的公平性，不同發(fā)展水平地區(qū)之間的社保支付能力的公平性，社會保障的資格、過程和結(jié)果的公平性；通過這四個公平性的數(shù)據(jù)采集和測算分析為國家和社保主管部門完善社會保障體系提供重要參考和決策依據(jù)。

　　第三，開發(fā)和利用社會保障制度審計的現(xiàn)代化手段。要適應(yīng)社保審計的需要，就需要設(shè)計和開發(fā)社保審計不同專業(yè)領(lǐng)域的軟件包，在社保審計指南的基礎(chǔ)上建立不同領(lǐng)域的量化指數(shù)，建立社保審計數(shù)據(jù)庫，包括審計對象的基本情況信息庫和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，采用全覆蓋立體式審計、透明公開式審計、遠(yuǎn)程即時式審計等方式，加大社會保障審計的力度，不斷推廣和提高審計工作效率。

　　第四，提高社會保障審計隊伍素質(zhì)和充實社會保障審計力量。隨著社保覆蓋面的迅速擴(kuò)大和社保基金規(guī)模的急劇膨脹，審計署和地方審計機(jī)關(guān)的社會保障審計力量將會日益顯示出力量不足和無法滿足審計工作需要的窘境；要適時擴(kuò)大審計系統(tǒng)職數(shù)編制和隊伍規(guī)模，鞏固和充實骨干力量，加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)一支精通審計、熟悉社保的專家型審計隊伍；要適時在相關(guān)大學(xué)建立社保審計專業(yè)的研究生課程專業(yè)方向，培養(yǎng)大批符合實際需要的高級專業(yè)人才隊伍。