對市場經濟活動進行有效而不過分的干預是一種基礎調控手段，在公共財政中對組織大型投資項目、公共事業(yè)項目、高科技項目中預算單位的內部控制十分重要。內部控制是降低成本與增加效益的關鍵環(huán)節(jié)。2004年11月，交通部以交通部令的形式發(fā)布了《交通行業(yè)內部審計工作規(guī)定》，明確了各級交通行業(yè)企事業(yè)組織設立內部審計機構行使內部審計的職責。一個有效內部控制系統(tǒng)的建立，對提高內審單位的績效審計成果有著舉足輕重的作用，不僅可以降低審計風險，而且還極大提高審計效率。它具有權責明確、制衡有力、動態(tài)改進的管理特征。近幾年來，交通內部審計在交通預算單位的財務收支特點建立起的內部控制，是交通預算單位經濟活動操作處理方法制度化、規(guī)范化的保障。下面，筆者就結合交通預算單位內部審計，將內部控制與績效審計之間的關系進行簡要的探討：

　　一、交通預算單位績效審計的內部控制系統(tǒng)構成要素。它包括內部會計控制制度和內部管理控制制度。會計控制制度包括組織機構的設置以及與財產保護和財務會計記錄可靠性有直接關系的各種措施；管理控制制度除組織機構的設置外，還應包括管理部門對事項核準和決策步驟上的程序與記錄。后者是形成考核管理層在實施公共財政過程中進行績效評價的重要方式。

　　交通預算單位內部控制的方法包括組織控制、收支控制、人事控制、檢查控制和固定資產控制。它涉及交通預算單位的預算編制、預算經費使用、預算收入解繳、預算外資金管理使用、專項資金管理、固定資產管理、基建投資等各個領域和各類交易。

　　2000年以來，交通行業(yè)內部審計工作的法規(guī)化和制度化建設，向建立和完善內部控制提出了績效評價要求，內部控制也由內部控制結構階段向內部控制整體框架階段過渡，并重點強調建立投資項目績效評價體系。在此基礎上的內部控制系統(tǒng)一是重點強調風險評估在內部控制中的重要作用；二是強調信息與溝通是強化內部控制的重要途徑；三是強調對內部控制系統(tǒng)本身的監(jiān)控是內部控制發(fā)揮作用的關鍵環(huán)節(jié)；四是通過對內部項目單位的績效評價，考核實施公共資源管理和投資過程中的社會效益回報程度。當預算單位在這種內部控制模式下運行后，內部審計人員在極短的時間內，就能對財務狀況和管理成果做出準確判斷，并在項目投入使用的短時間內對被審計單位實施投資決策活動做出基本判斷。在牟平區(qū)近幾年來的幾個較大的交通項目投資活動中，就依照了這樣的基本原則，實施了績效評價的內部控制。如在2005年牟平道路運輸管理處規(guī)劃建設城西物流樞紐的過程中，就參照了績效審計原則，對多個方案進行可行性報告期控制點的績效評價論證，將原定于利用某公司的市場倉庫進行舊址改造的規(guī)劃，改成在工廠集中區(qū)重新征地建立三十年長期規(guī)劃的二級物流樞紐，將交通運輸產業(yè)的規(guī)?；O計超前于當前經濟發(fā)展，解決了后續(xù)分散投入造成項目規(guī)劃缺乏長期效益性的問題。雖然這樣的一次性投入高，但扣除利息費用與為駐地工廠節(jié)省的物流成本相比較，仍有巨大的社會效益空間，項目具有高度的前瞻性。

　　被審計單位相關的內部控制制度不僅對提高內部審計的制衡性有重要影響，對促進增收節(jié)支、增強管理層的決策謹慎性也至關重要。這樣不但審計風險得到有效控制，而且績效審計與內部控制的聯(lián)系日趨緊密。

　　二、設立內部控制離不開為績效審計服務的理論基礎。隨著與國際社會交往的日益頻繁，國外先進的審計理論與方法也在被逐步引進，原有對會計資料的詳細檢查，已被以評價內部控制制度為基礎的審計方法所取代，先進的績效審計理論正被廣泛的運用到公共財政項目的內部審計中。風險基礎審計是通過對被審計單位內部控制存在性、合理性及有效性的評價，來確定審計重點、范圍進而達到對該單位進行總體評價的目的。而績效審計則是注重政府投資的主要收支項目和資源管理的經濟性、效率性和效果性，即所謂審計理論中的“3E”審計，加上環(huán)境性、公平性成為最近的“5E”審計。為了使績效審計工作更注重實際操作性，審計人員須利用被審單位的內部控制系統(tǒng)，抓住控制點，對公共財政項目中的可行性評估報告、規(guī)劃立項報告、設計勘察報告、項目投資預算報告、資金撥付記錄等投資活動過程中容易發(fā)生錯弊的地方加以控制以保證內部控制目標能圍繞著績效審計目標運轉。

　　《會計法》的修改和《交通行業(yè)內部審計工作規(guī)定》的出臺強化了預算單位在行政管理中進行內部控制的重要性，越來越受到各級行政負責人關注，這為內部績效審計提供了一個良好的外部環(huán)境。但是也應該注意到，內部控制的目標并非總能實現(xiàn)，不管控制制度和組織設置多么完善，如果得不到管理層的有效執(zhí)行，其結果只能等同于沒有控制，極易在投資和管理決策中形成錯誤和舞弊。政府投資的財政公共性，最大弊端是容易使一些行政責任人急功近利，過分看重大工程、大項目容易產生的政績。如果在項目規(guī)劃的先期不參與、不進行審前控制，那么很容易造成公共資金的浪費和權力的濫用，影響黨和國家的威信；如果能采取有效措施來監(jiān)督和限制違反內部控制的行為，良好的控制就能得到維持，內部控制系統(tǒng)才能在理論框架內有效的運行，才能充分利用審計實踐來完善和補充內部控制建設。

　　三、績效審計工作須圍繞內部控制的健全機制謹慎行事。根據(jù)幾年來內部審計工作的體會，不少二級和基層預算單位控制制度表面看起來非常完善，但實際執(zhí)行效果卻不理想。如規(guī)定通過招標的方式選擇工程承包商，但如果每次參加競標的都是同樣的幾個承包商，招標也發(fā)揮不了真正的作用。因此，建立和完善相關內控制度體系和運行機制固然重要，但更要注意加強對制度執(zhí)行人及執(zhí)行效果的監(jiān)督。建立領導集體民主集中制決策機制，充分發(fā)揮黨委會、局長（處長）辦公會及外部專家機構在政府決策中的作用，這樣可以避免出現(xiàn)決策失誤導致公共投資社會效益低的問題。特別是對一些經濟活動量多、擔負行政收費任務和掌管支付工程款的二、三級預算單位，因其參與執(zhí)收行為有突出的靈活性，數(shù)額較大的征收處罰裁量權，入庫時滯長，撥付周期自主性強等原因導致關鍵點控制難以準確計量，而這時如果過分強調內部控制，勢必會造成審計工作走彎路，增加審計風險。因此在內部控制系統(tǒng)中，加強領導干部及重要崗位人員的任期經濟責任和工作紀律考核，強化各級負責人正確行使權力的監(jiān)督顯得尤為重要。在一些日常內審工作中，要針對交通行業(yè)特點，有重點的抓好事前審計、事中審計、事后審計各個環(huán)節(jié)的控制。如下?lián)艿目铐?，要堅持采取計量支付，邊審邊付的支付原則，避免多付影響工程質量，少付制約工程進度的情況出現(xiàn)，從整體上把握績效審計的效果性。一名內部審計人員，應在各方面加以關注，以確保各項制度在預算單位的各項活動中發(fā)揮其應有的作用，避免制度僅僅流于形式，變成一紙空文。

　　四、正確認識內部控制與績效審計的辯證關系。任何一項內部控制措施都不可能盡善盡美，總有其固有的局限性。主要表現(xiàn)為：由于人為因素使得內部控制措施失效，包括對控制責任的誤解、執(zhí)行控制時的粗心大意、疲勞以及舞弊等。此外，隨著時間的推移，一些行政領導方式可能使經濟活動發(fā)生明顯變化，原來完善的控制措施也可能會逐漸失效。因此，保持內部控制制度建設為績效審計服務是一項長期任務。

　　從內部控制體系分析，工作人員與預算單位公共利益之間的沖突是對內部控制有效性的一大威脅，無效的內部控制系統(tǒng)將增加公共投資的負擔。如工程監(jiān)督人員與本單位的一個潛在承包商有著財務上的利益關系，工程監(jiān)督人員個人的收入不僅來源于本單位，還來源于該承包商與政府部門交易中所獲取的商業(yè)回扣。這種潛在的利益沖突，使其在選擇承包商的時候，為謀取私利而違反正規(guī)的采購程序，從而選擇了與其有利益關系的承包商。此外，裙帶關系也會引發(fā)許多利益沖突問題。由于內部串通舞弊是審計人員無法控制的主要風險之一，因此，《黨員紀律處分條例》規(guī)定了本部門領導禁止安排有親戚關系的工作人員在重要崗位上工作的規(guī)定，如果內部審計人員在發(fā)現(xiàn)上述問題應督促相關單位制定相應制約措施，進行整改。同時，應重視加強機關文化建設，開展警示教育，通過提高工作人員整體素質，以保證各項制度都能得到正確執(zhí)行。

　　總之，內部審計承擔著服務與監(jiān)督兩方面的職能。在交通預算單位內控制度建設中，應加強績效審計理論和各類政策法規(guī)和專業(yè)知識的學習，不斷拓寬審計思路，改進審計方法，提高內審人員對績效審計和內部控制兩者關系的認識，自覺增強部門微觀經濟可能影響地方宏觀經濟的憂患意識。在組織單位內部審計工作中，不能僅僅拘泥于一般的財務收支審計，更要注意搜集單位管理過程中的各類信息；平時，要多了解國際國內最新審計動態(tài)、經濟形式，為行政決策者提供詳實的財務和管理信息，提出的意見和建議不僅應具備可操作性，更要注意原則性和靈活性相結合，既不能脫離實際，紙上談兵，又要站在全局高度上分析問題，以保證內部控制圍繞著績效審計工作不斷健全和完善，從而有效促進財政資金的增收節(jié)支。