【摘要】目前,以財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革為重點(diǎn)的財(cái)政支出管理改革在我國(guó)得到普遍實(shí)施和認(rèn)可,但在實(shí)際操作中由于內(nèi)控制度的缺失和管理上的漏洞,致使財(cái)政腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生,資產(chǎn)流失嚴(yán)重。文章以湖北潛江女出納卷款潛逃案實(shí)證分析國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,提出如何構(gòu)建財(cái)政資金支付的內(nèi)控制度,以確保財(cái)政資金安全、防范國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　【關(guān)鍵詞】資金安全,內(nèi)控制度,構(gòu)建

　　近年來(lái),財(cái)政系統(tǒng)腐敗案件頻繁曝光。2009年2月12日《檢察日?qǐng)?bào)》披露的湖北省潛江市國(guó)庫(kù)集中收付中心女出納卷走580萬(wàn)元公款一案和之后該市張金鎮(zhèn)財(cái)政所在自查清理中再爆挪用公款140萬(wàn)元的大案,在湖北省及至全國(guó)財(cái)政領(lǐng)域引發(fā)巨大震蕩。從這幾年財(cái)政國(guó)庫(kù)改革的實(shí)踐看,除個(gè)別干部未能經(jīng)受住利益的誘惑和驅(qū)使等主觀原因外,內(nèi)部控制制度失缺,是導(dǎo)致財(cái)政干部腐敗,資產(chǎn)流失嚴(yán)重的關(guān)鍵性因素。

　　一、案情回放

　　“國(guó)庫(kù)收付中心出了事。”2009年1月4日,湖北省潛江市財(cái)政局局長(zhǎng)段圣文找到市政法委書(shū)記饒華軍報(bào)案。

　　涉案的是女干部樊紅。她最初在潛江市竹根灘財(cái)政所上班,后調(diào)入該市財(cái)政局所屬預(yù)算外資金管理局工作,國(guó)庫(kù)收付中心成立后即調(diào)入該中心,現(xiàn)任“線上支付”員,收付科副科長(zhǎng)。從2008年12月26日請(qǐng)假離開(kāi)單位,一直未歸。和樊紅一同消失的還有其情夫劉貴軍和賬面上580萬(wàn)元的巨額資金。

　　在樊紅落網(wǎng)后,警方向記者介紹了案發(fā)的細(xì)節(jié)。據(jù)介紹,樊紅的作案過(guò)程并不復(fù)雜,僅分兩筆,兩天就輕而易舉卷走國(guó)庫(kù)580萬(wàn)元。

　　2008年12月22日,劉貴軍在武漢用“肖國(guó)成”的身份證,在銀行開(kāi)了一個(gè)賬戶,當(dāng)日,樊紅就在潛江通過(guò)銀行往這個(gè)賬戶存入了380萬(wàn)元。12月23日,劉貴軍在武漢又一家銀行以“肖國(guó)成”的名義再次開(kāi)設(shè)了一個(gè)新賬戶,當(dāng)日,樊紅又往這個(gè)賬戶里存進(jìn)了200萬(wàn)元。

　　12月24日上午,劉貴軍在樊紅存入380萬(wàn)元的賬戶里取出了80萬(wàn)元現(xiàn)金,還從樊紅存入200萬(wàn)元的賬戶中,提出100萬(wàn)元匯到了自己的姐姐劉先芳的銀行賬戶中,又將30萬(wàn)元存到了堂姐劉愛(ài)嬌的銀行賬戶中。

　　此后兩天,樊紅依然像平常一樣在單位上班,直至12月26日請(qǐng)假逃亡。“看不出有任何異常。”一位知情人說(shuō),當(dāng)天,她只是顯得有些沉默寡言,不像平常那樣活躍。當(dāng)天下午,她按照正規(guī)程序向單位領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)假。說(shuō)是“家里有事,要到元旦節(jié)之后才能來(lái)上班。”

　　據(jù)介紹,之前的2008年冬,樊紅曾經(jīng)提出過(guò)20多萬(wàn)元公款給劉貴軍投進(jìn)了賭場(chǎng)。樊紅此次卷走的580萬(wàn)元屬于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金,是用于償還債務(wù)的。財(cái)政部門(mén)稱,當(dāng)?shù)匾鸦I集資金彌補(bǔ)空當(dāng),不會(huì)影響到潛江市財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　警方查明,2008年12月24日,樊紅盜竊特設(shè)專(zhuān)戶撥款憑證和專(zhuān)戶銀行印鑒,分兩次將資金轉(zhuǎn)移至私人賬戶,隨后分多次從武漢、荊州將款取走并潛逃。

　　樊紅案發(fā)后,該市張金鎮(zhèn)財(cái)政所在自查清理中再爆大案。該所零戶統(tǒng)管中心女出納陳某經(jīng)手的賬款不符,到檢察機(jī)關(guān)自首,并供出同案犯。據(jù)稱,陳某挪用公款達(dá)140萬(wàn)元。

　　二、分析評(píng)點(diǎn)

　　這是兩起財(cái)政資金管理內(nèi)部控制制度缺失的典型案例。內(nèi)部控制制度是財(cái)政支出管理的重要手段,是財(cái)政資金安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制制度的建立,可以使財(cái)政資金支付過(guò)程中涉及的各個(gè)部門(mén)、崗位在合理分工的基礎(chǔ)上相互聯(lián)系、相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào),從而保證該項(xiàng)業(yè)務(wù)按照預(yù)算使用的目標(biāo)高效率地運(yùn)行,并防止或及時(shí)發(fā)現(xiàn)各種錯(cuò)弊現(xiàn)象的發(fā)生。由于財(cái)政資金支付程序過(guò)程中內(nèi)部控制制度的缺失,致使財(cái)政內(nèi)部工作人員有機(jī)可乘,輕而易舉地盜取各種財(cái)政資金。

　　(一)內(nèi)部會(huì)計(jì)管理缺失

　　《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第八十六條規(guī)定:各單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部會(huì)計(jì)管理體系。主要內(nèi)容包括:單位領(lǐng)導(dǎo)人、總會(huì)計(jì)師對(duì)會(huì)計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé);會(huì)計(jì)部門(mén)及其會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員的職責(zé)、權(quán)限;會(huì)計(jì)部門(mén)與其他部門(mén)的關(guān)系;會(huì)計(jì)核算的組織形式等。根據(jù)這一規(guī)定, 各單位負(fù)責(zé)人應(yīng)該對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)管理體系的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé),各單位應(yīng)當(dāng)建立會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制度、建立賬務(wù)處理程序制度等。

　　在本案例中,出納員樊紅三次出手,三次成功,其作案手段十分簡(jiǎn)單,一是在2008年冬,曾經(jīng)提出過(guò)20多萬(wàn)元公款給劉貴軍投進(jìn)了賭場(chǎng);二是在2008年12月22日,通過(guò)銀行往劉貴軍在一家銀行開(kāi)設(shè)的“肖國(guó)成”賬戶存入380萬(wàn)元;2008年12月23日,樊紅又往劉貴軍在武漢另一家銀行開(kāi)設(shè)的“肖國(guó)成”賬戶里存進(jìn)了200萬(wàn)元。

　　從以上案例可以看出,潛江市財(cái)政國(guó)庫(kù)收付中心在辦理財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)時(shí),沒(méi)有明確的崗位分工控制、授權(quán)審批控制、銀行存款控制、票據(jù)控制和印章控制制度,整個(gè)資金支付程序都是經(jīng)辦人員樊紅一個(gè)人完成。在這樣的管理狀態(tài)下,作案者如入無(wú)人之境,不要說(shuō)樊紅盜款,只要有作案念頭,人人有可能成功。

　　(二)內(nèi)部牽制制度缺失

　　《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第八十九條規(guī)定:各單位應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部牽制制度。主要內(nèi)容包括:內(nèi)部牽制制度的組織原則;組織分工;出納崗位的職責(zé)和限制條件;有關(guān)崗位的職責(zé)和權(quán)限。筆者認(rèn)為,內(nèi)部牽制制度的核心在于事務(wù)分管,它是建立在明確分工的基礎(chǔ)上,要求業(yè)務(wù)職能部門(mén)、財(cái)務(wù)管理部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)間的相互獨(dú)立,形成一種分管體制,使得任何一項(xiàng)業(yè)務(wù)的處理都必須經(jīng)過(guò)至少兩個(gè)部門(mén)或人員,從而起到互相牽制、防止作弊的作用。

　　據(jù)潛江市財(cái)政局負(fù)責(zé)人所說(shuō),樊紅轉(zhuǎn)給“肖國(guó)成”的580萬(wàn)元屬于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金,是用于償還債務(wù)的。在此,暫且不去考究是否事實(shí),假如屬實(shí),那么,根據(jù)《人民銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,單位從其銀行結(jié)算賬戶支付給個(gè)人銀行結(jié)算賬戶的款項(xiàng),每筆超過(guò)5萬(wàn)元的,單位應(yīng)向其開(kāi)戶銀行提供借款合同等付款依據(jù);同時(shí)規(guī)定,銀行應(yīng)按規(guī)定認(rèn)真審查付款依據(jù)或收款依據(jù)的原件,并留存復(fù)印件,按會(huì)計(jì)檔案保管,未提供相關(guān)依據(jù)或相關(guān)依據(jù)不符合規(guī)定的,銀行應(yīng)拒絕辦理。

　　而事實(shí)上,該市的財(cái)政、金融部門(mén)在銀行賬戶管理上均流于形式。中央紀(jì)委和國(guó)務(wù)院曾多次強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)行政事業(yè)單位銀行賬戶管理,推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革,強(qiáng)化資金監(jiān)管、從源頭上預(yù)防和治理腐敗,推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。由于案發(fā)單位和銀行都沒(méi)有履行相應(yīng)的權(quán)利和職責(zé),為非法截留、擠占、挪用財(cái)政資金提供了便利條件,為日后發(fā)生的腐敗、貪污、挪用公款等事故埋下了禍根和隱患。

　　(三)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督空檔

　　《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定:各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求:記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確,并相互分離、相互制約;重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確。同時(shí),《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》也作出了明確規(guī)定:各單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督。

　　本案中,一是樊紅在單位銀行結(jié)算賬戶支付給 “肖國(guó)成” (個(gè)人銀行結(jié)算賬戶)的580萬(wàn)元(其中第一次380萬(wàn)元,第二次 200萬(wàn)元)款項(xiàng),且屬于大額資金支付,單位既沒(méi)有大額資金支付審批制度,又違反《人民銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的規(guī)定;二是用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金償還“肖國(guó)成” 580萬(wàn)元債務(wù)沒(méi)有掛賬也沒(méi)有借款合同。

　　工作中,會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用非常大,一是對(duì)審批手續(xù)不全的財(cái)務(wù)收支,應(yīng)當(dāng)退回,要求補(bǔ)充、更正;二是對(duì)違反規(guī)定不納入單位統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算的財(cái)務(wù)收支,應(yīng)當(dāng)制止和糾正;三是對(duì)違反國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度規(guī)定的財(cái)務(wù)收支,不予辦理;四是認(rèn)為是違反國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度規(guī)定的財(cái)務(wù)收支,應(yīng)當(dāng)制止和糾正,制止和糾正無(wú)效時(shí),應(yīng)當(dāng)向單位領(lǐng)導(dǎo)人提出書(shū)面意見(jiàn)請(qǐng)求處理。以上很明顯的違反制度的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng),如果會(huì)計(jì)監(jiān)督制度健全,這樣的事情是完全可以實(shí)時(shí)制止與糾正的。

　　(四)國(guó)庫(kù)支付流程控制缺失

　　國(guó)庫(kù)支付流程控制是以職責(zé)分工制度為前提,以確定財(cái)政資金管理支付內(nèi)部各部門(mén)、各環(huán)節(jié)、各層次及其人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為中心的內(nèi)部控制制度。國(guó)庫(kù)集中收付制度對(duì)確保財(cái)政資金高效、安全運(yùn)行提出了嚴(yán)格的要求,不但要構(gòu)建規(guī)范的財(cái)政資金支付程序,明晰各部門(mén)在財(cái)政資金管理、支付和代理業(yè)務(wù)中所承擔(dān)的義務(wù)和權(quán)利,還要建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)政資金安全監(jiān)督管理機(jī)制和體系,從而增強(qiáng)財(cái)政資金支付的透明度、公開(kāi)性和約束力。

　　在本案例中,樊紅第一次提出20多萬(wàn)元公款給劉貴軍投進(jìn)賭場(chǎng),第二次通過(guò)盜竊特設(shè)專(zhuān)戶撥款憑證和專(zhuān)戶銀行印鑒,一次轉(zhuǎn)380萬(wàn)元、一次轉(zhuǎn) 200萬(wàn)元資金至私人賬戶,以及該市張金鎮(zhèn)財(cái)政所零戶統(tǒng)管中心女出納陳某挪用公款140萬(wàn)元等行為,可明顯地看出,這些部門(mén)的資金支付完全沒(méi)有進(jìn)入國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)。

　　從實(shí)施國(guó)庫(kù)制度改革幾年來(lái)的實(shí)踐看,建立規(guī)范的財(cái)政資金收付程序是推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付 、確保財(cái)政資金安全的重要技術(shù)平臺(tái),它不但使各類(lèi)財(cái)政收支在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)行,還可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行中的預(yù)算指標(biāo)管理、支付審核、資金撥付和會(huì)計(jì)賬務(wù)處理等計(jì)算機(jī)化和自動(dòng)化,更是財(cái)政部門(mén)對(duì)每一筆資金流向?qū)崟r(shí)監(jiān)控的重要手段。通過(guò)以上分析不難發(fā)現(xiàn),潛江市財(cái)政管理中的資金支付流程及監(jiān)管漏洞是誘發(fā)本案人員貪污、挪用公款的直接原因。

　　(五)會(huì)計(jì)工作交接制度缺失

　　《會(huì)計(jì)法》第四十一條規(guī)定:會(huì)計(jì)人員在調(diào)動(dòng)工作或離職時(shí),必須與接管人員辦清交接手續(xù)。除此之外,會(huì)計(jì)人員臨時(shí)離職或其他原因暫時(shí)不能工作時(shí),也應(yīng)辦理會(huì)計(jì)工作交接工作?！稌?huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第二十五條、第二十七條對(duì)此作了進(jìn)一步規(guī)定:會(huì)計(jì)人員工作調(diào)動(dòng)或者因故離職,必須將本人所經(jīng)管的會(huì)計(jì)工作全部移交給接替人員。沒(méi)有辦清交接手續(xù)的,不得調(diào)動(dòng)或者離職。會(huì)計(jì)人員辦理移交手續(xù)前,必須及時(shí)做好以下工作:一是已經(jīng)受理的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)尚未填制會(huì)計(jì)憑證的,應(yīng)當(dāng)填制完畢;二是尚未登記的賬目,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浲戤?并在最后一筆余額后加蓋經(jīng)辦人員印章;三是整理應(yīng)該移交的各項(xiàng)資料,對(duì)未了事項(xiàng)寫(xiě)出書(shū)面材料;四是編制移交清冊(cè),列明應(yīng)當(dāng)移交的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表、印章、現(xiàn)金、有價(jià)證券、支票簿、發(fā)票、文件、其他會(huì)計(jì)資料和物品等內(nèi)容;實(shí)行會(huì)計(jì)電算化的單位,從事該項(xiàng)工作的移交人員還應(yīng)當(dāng)在移交清冊(cè)中列明會(huì)計(jì)軟件及密碼、會(huì)計(jì)軟件數(shù)據(jù)磁盤(pán)(磁帶等)及有關(guān)資料、實(shí)物等內(nèi)容。

　　本案當(dāng)事人所在的國(guó)庫(kù)收付中心,作為預(yù)算撥款的承辦機(jī)構(gòu),按理每天都要處理大量的財(cái)政資金收支往來(lái)業(yè)務(wù),特別到了年末,財(cái)政支付業(yè)務(wù)量會(huì)更多。而時(shí)任“線上支付”員——收付科副科長(zhǎng)的樊紅卻于2008年12月26日僅以“家里有事”,就獲得單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)請(qǐng)假至元旦節(jié)之后上班,而且不辦理任何交接手續(xù)。

　　實(shí)際上,做好會(huì)計(jì)交接工作,并按規(guī)定進(jìn)行憑證、賬目核對(duì),對(duì)未了事項(xiàng)進(jìn)行說(shuō)明等,不僅可以使會(huì)計(jì)工作前后銜接,還可以防止因會(huì)計(jì)人員更換而出現(xiàn)賬目不清、財(cái)務(wù)混亂的現(xiàn)象,更可以防止不法分子在經(jīng)濟(jì)上渾水摸魚(yú)、有機(jī)可乘卷巨款外逃的現(xiàn)象發(fā)生。

　　三、案件啟示

　　通過(guò)上述案例,筆者認(rèn)為,國(guó)庫(kù)集中收付部門(mén)是財(cái)政資金管理的重要關(guān)口,監(jiān)守自盜,法所不容。為避免在財(cái)政支出改革管理中出現(xiàn)新的漏洞,達(dá)到從源頭上預(yù)防和治理腐敗,確保財(cái)政資金安全有效運(yùn)行,財(cái)政部門(mén)應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善內(nèi)控制度建設(shè)。

　　(一)加強(qiáng)職責(zé)分工控制

　　根據(jù)國(guó)庫(kù)集中收付改革的要求,按照科學(xué)、精簡(jiǎn)、高效的原則,財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際,合理設(shè)置各職能部門(mén)和工作崗位,明確各部門(mén)、各崗位的職責(zé)權(quán)限,形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、便于考核、便于制約的內(nèi)部工作機(jī)制,確保各項(xiàng)財(cái)政性資金的支付更加規(guī)范和安全。

　　1、構(gòu)建部門(mén)崗位分工控制機(jī)制。建立財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)的崗位責(zé)任制,明確預(yù)算管理、業(yè)務(wù)部門(mén)、國(guó)庫(kù)管理部門(mén)、國(guó)庫(kù)支付中心、代理銀行和人民銀行的職責(zé)權(quán)限。通過(guò)部門(mén)之間的相互監(jiān)督、相互制約,達(dá)到糾錯(cuò)防弊,從而確保財(cái)政資金安全、高效運(yùn)行。國(guó)庫(kù)管理部門(mén)和支付中心負(fù)責(zé)人、各資金撥付崗位工作人員均要在各自的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)財(cái)政資金的安全、完整負(fù)相應(yīng)責(zé)任。要設(shè)立初審、審批、單據(jù)填制、審核、印鑒、單據(jù)傳送等崗位,分別對(duì)財(cái)政資金調(diào)度、工資統(tǒng)發(fā)、撥款申請(qǐng)或用款計(jì)劃、撥款或用款額度、憑證進(jìn)行全面審核、復(fù)核,并將支付憑證分送人民銀行和各開(kāi)戶商業(yè)銀行。

　　2、建立組織規(guī)劃控制機(jī)制。一是建立不相容職務(wù)分離制度。如嚴(yán)格會(huì)計(jì)工作中的會(huì)計(jì)與出納不相容職務(wù)分離;授權(quán)進(jìn)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的職務(wù)與執(zhí)行某項(xiàng)業(yè)務(wù)的職務(wù)分離;執(zhí)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的職務(wù)分別與審核該項(xiàng)業(yè)務(wù)、記錄該項(xiàng)業(yè)務(wù)的職務(wù)分離;以使兩個(gè)人無(wú)意識(shí)地犯同一個(gè)錯(cuò)誤的可能性減少,從而杜絕一個(gè)人舞弊。二是設(shè)置組織機(jī)構(gòu)之間的相互控制。主要是由單位根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要分設(shè)不同的部門(mén)和機(jī)構(gòu),且其職責(zé)權(quán)限必須得到授權(quán),同時(shí)不受外界干預(yù),使每類(lèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)在運(yùn)行中都必須經(jīng)過(guò)不同的部門(mén),并保證在有關(guān)部門(mén)間進(jìn)行相互檢查。

　　3、建立銀行賬戶信息管理系統(tǒng)。財(cái)政部門(mén)要利用現(xiàn)有的“金財(cái)工程”體系平臺(tái),以國(guó)庫(kù)支付管理系統(tǒng)為依托,建立健全《預(yù)算單位銀行賬戶管理系統(tǒng)》,加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶的開(kāi)立申請(qǐng)、審批、賬戶變更與撤銷(xiāo)、賬戶信息備案及賬戶年審等管理信息,在有效監(jiān)控支出賬戶的同時(shí)加強(qiáng)銀行存款賬戶的資金流向控制。

　　(二)實(shí)施授權(quán)批準(zhǔn)控制

　　根據(jù)《會(huì)計(jì)法》的要求,單位負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度,各單位在專(zhuān)業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的所有賬戶相應(yīng)取消,取而代之的是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理部門(mén)的統(tǒng)一賬戶管理、統(tǒng)一資金管理,并統(tǒng)一處理財(cái)政資金收支往來(lái)業(yè)務(wù)。作為地市級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén),掌握的資金少則幾十個(gè)億,多則上仟億元,因此實(shí)施撥款授權(quán)批準(zhǔn)控制對(duì)資金安全尤為重要。

　　1、設(shè)定財(cái)政支出審批權(quán)限。各項(xiàng)財(cái)政資金撥付業(yè)務(wù)必須經(jīng)過(guò)逐級(jí)審核批準(zhǔn)后方予辦理,單位負(fù)責(zé)人、國(guó)庫(kù)管理負(fù)責(zé)人、支付中心主任應(yīng)按照各自的權(quán)限進(jìn)行審批。各級(jí)負(fù)責(zé)人如遇外出不能正常履行職責(zé)時(shí),可以授權(quán)其他分管領(lǐng)導(dǎo)審批。

　　2、制定財(cái)政資金審核、撥付控制原則。各級(jí)財(cái)政撥付本級(jí)預(yù)算單位的各種經(jīng)費(fèi),必須以部門(mén)預(yù)算,預(yù)備費(fèi)、機(jī)動(dòng)費(fèi),追加、追減預(yù)算為依據(jù),按預(yù)算指標(biāo)控制用款計(jì)劃,用款計(jì)劃控制資金支付的原則進(jìn)行。在人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算前,可以根據(jù)各預(yù)算單位全年預(yù)算控制數(shù),并結(jié)合上年同期執(zhí)行情況,核定用款計(jì)劃,審核、撥付資金。專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)行管理與核算相分離制度,即各業(yè)務(wù)管理部門(mén)負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)資金收入的組織,資金項(xiàng)目的申報(bào)、審批、管理、監(jiān)督和追蹤問(wèn)效,并根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理的要求和資金項(xiàng)目的完成進(jìn)度,填制請(qǐng)撥單,發(fā)出資金撥付的支付指令,國(guó)庫(kù)管理部門(mén)具體負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶的管理,并根據(jù)發(fā)出的支付指令辦理資金收付業(yè)務(wù),進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

　　3、實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度。各崗位經(jīng)辦人員在業(yè)務(wù)辦理中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)予以糾正。對(duì)不合法或有關(guān)手續(xù)不齊全的支付業(yè)務(wù),經(jīng)辦人員有權(quán)拒絕受理,并提出相應(yīng)處理意見(jiàn)。重大事項(xiàng)應(yīng)立即報(bào)告國(guó)庫(kù)管理部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)。

　　(三)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督控制

　　1、加強(qiáng)票據(jù)控制。要明確各種票據(jù)的購(gòu)買(mǎi)、保管、領(lǐng)用、背書(shū)轉(zhuǎn)讓、注銷(xiāo)等環(huán)節(jié)的職責(zé)權(quán)限和程序,防止空白票據(jù)遺失和被盜用。

　　2、加強(qiáng)印章控制。財(cái)務(wù)專(zhuān)用章由專(zhuān)人保管,個(gè)人名章應(yīng)由其本人或授權(quán)人員保管,嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章,并嚴(yán)格履行簽字或蓋章手續(xù)。在日常業(yè)務(wù)中堅(jiān)持“誰(shuí)使用、誰(shuí)保管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,做到人離落鎖,下班入柜,不得隨意借用。印章保管人短期離崗或出差時(shí),應(yīng)在印章所在部門(mén)負(fù)責(zé)人監(jiān)督下辦理交接手續(xù),并登記備查,印章按規(guī)定啟用或銷(xiāo)毀,印模必須登記備案。

　　3、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督檢查。財(cái)政部門(mén)要定期或不定期地組織人員檢查財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)相關(guān)崗位及人員的設(shè)置、授權(quán)批準(zhǔn)制度的執(zhí)行、印章保管、票據(jù)保管等情況,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

　　(四)加強(qiáng)財(cái)政資金業(yè)務(wù)流程控制

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度所指的財(cái)政資金,包括財(cái)政國(guó)庫(kù)資金、預(yù)算外資金和財(cái)政專(zhuān)戶資金,財(cái)政資金撥付分為財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付和實(shí)撥資金三種形式。財(cái)政資金支付整個(gè)業(yè)務(wù)流程包括指標(biāo)、計(jì)劃、額度、支付、清算五個(gè)部份,財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)財(cái)政資金支付進(jìn)行相互牽制,進(jìn)一步明確用款計(jì)劃申報(bào)流程和授權(quán)額度通知流程,確保財(cái)政資金安全。

　　(五)加強(qiáng)財(cái)政資金支付流程控制

　　財(cái)政資金支付流程控制是防止工作人員作弊的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。科學(xué)規(guī)范的財(cái)政資金支付流程,可以幫助財(cái)政部門(mén)全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握各單位的資金使用和管理情況,也可以通過(guò)對(duì)單位的用款計(jì)劃進(jìn)行審核,對(duì)不符合規(guī)定的支付和沒(méi)有計(jì)劃的撥款申請(qǐng)?jiān)谑虑坝枰灾浦?同時(shí)可以實(shí)施對(duì)預(yù)算單位財(cái)政性資金支付的全過(guò)程監(jiān)督。

　　第一步,加強(qiáng)指標(biāo)控制

　　1.財(cái)政預(yù)算內(nèi)指標(biāo),應(yīng)分別由預(yù)算、業(yè)務(wù)部門(mén)操作

　　(1)預(yù)算管理部門(mén)經(jīng)辦人錄入指標(biāo)或增加指標(biāo)數(shù)。

　　注:涉及到本級(jí)追加指標(biāo)編碼的,由預(yù)算管理部門(mén)將總指標(biāo)下達(dá)給業(yè)務(wù)部門(mén),再由業(yè)務(wù)部門(mén)將編碼編好交預(yù)算管理部門(mén)錄入。

　　(2)業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)管員審核指標(biāo),并將有關(guān)文件依據(jù)交國(guó)庫(kù)管理部門(mén)轉(zhuǎn)支付中心。

　　2.財(cái)政預(yù)算外指標(biāo),由預(yù)算外管理部門(mén)操作

　　(1)預(yù)算外管理部門(mén)經(jīng)辦人錄入指標(biāo)或增加指標(biāo)數(shù)。

　　(2)預(yù)算外管理部門(mén)負(fù)責(zé)人審核指標(biāo),并將有關(guān)文件依據(jù)交國(guó)庫(kù)管理部門(mén)轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)支付中心。

　　注:①本系統(tǒng)支付涵蓋財(cái)政所有支付業(yè)務(wù)(分散支付-實(shí)撥方式、財(cái)政專(zhuān)戶、集中支付)。

　　②本系統(tǒng)中,計(jì)算機(jī)控制預(yù)算執(zhí)行的主要功能是由預(yù)算號(hào)的科學(xué)編號(hào)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,指標(biāo)可批量導(dǎo)入系統(tǒng)。由分散(實(shí)撥方式)轉(zhuǎn)入集中支付時(shí):系統(tǒng)管理員或者預(yù)算管理部門(mén)(預(yù)算外由預(yù)算外管理部門(mén))修改預(yù)算號(hào)的撥款方式,由“分散”改“集中”,并調(diào)整帳套號(hào),啟用“用款計(jì)劃約束”。

　　第二步,加強(qiáng)計(jì)劃控制

　　1、預(yù)算單位編制用款計(jì)劃(預(yù)算單位)

　　用款計(jì)劃分為直接支付用款計(jì)劃和授權(quán)支付用款計(jì)劃,直接支付用款計(jì)劃又分為政府采購(gòu)和非政府采購(gòu)計(jì)劃。由經(jīng)辦人錄入→復(fù)核人審核。

　　2、審批用款計(jì)劃

　　(1)預(yù)算內(nèi)(業(yè)務(wù)管理部門(mén)):由業(yè)務(wù)管理部門(mén)專(zhuān)管員打印用款計(jì)劃申報(bào)表(一式三份),送負(fù)責(zé)人審批簽字→專(zhuān)管員網(wǎng)上審批用款計(jì)劃→用款計(jì)劃申報(bào)表交到國(guó)庫(kù)管理部門(mén)。

　　(2)預(yù)算外:(預(yù)算外管理部門(mén)):由預(yù)算外管理部門(mén)經(jīng)辦人打印用款計(jì)劃申報(bào)表(一式三份),送負(fù)責(zé)人審批簽字→經(jīng)辦人網(wǎng)上審批用款計(jì)劃→用款計(jì)劃申報(bào)表交到國(guó)庫(kù)管理部門(mén)。

　　(3)國(guó)庫(kù)管理部門(mén):由經(jīng)辦人審核→負(fù)責(zé)人審批。

　　注:國(guó)庫(kù)管理部門(mén)根據(jù)財(cái)政資金撥付的有關(guān)規(guī)定和管理權(quán)限,逐級(jí)上報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)審批,并將審批后的申報(bào)表一份留國(guó)庫(kù)管理部門(mén)存查,一份送業(yè)務(wù)管理部門(mén)室存根,一份送國(guó)庫(kù)支付中心作為下達(dá)額度的依據(jù)。

　　第三步,加強(qiáng)額度控制

　　額度控制分別由國(guó)庫(kù)支付中心、代理銀行、人民銀行(預(yù)算外資金、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金為代理預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金專(zhuān)戶的銀行機(jī)構(gòu),下同)操作

　　1、國(guó)庫(kù)支付中心根據(jù)用款計(jì)劃下達(dá)授權(quán)額度→打印授權(quán)支付匯總清算額度通知單送人民銀行和代理銀行。

　　注:如果是直接支付用款計(jì)劃,則形成直接支付的額度,不需下達(dá)直接支付額度。

　　2、代理行根據(jù)授權(quán)額度通知單簽收額度→打印授權(quán)額度到賬通知單送預(yù)算單位。

　　3、人民銀行根據(jù)授權(quán)額度通知單簽收額度。

　　第四步,加強(qiáng)支付控制(直接支付和授權(quán)支付)

　　1、直接支付

　　(1)直接支付流程(預(yù)算單位、業(yè)務(wù)管理部門(mén)或采購(gòu)管理、預(yù)算外管理部門(mén)、國(guó)庫(kù)管理部門(mén)、國(guó)庫(kù)支付中心、代理銀行、人民銀行)

　　預(yù)算單位從支付申請(qǐng)中的直接支付填寫(xiě)用款申請(qǐng)單

　　經(jīng)辦人錄入→復(fù)核人審核→打印“財(cái)政直接支付申請(qǐng)書(shū)”及相關(guān)附件材料送財(cái)政局主管科室

　　(2)審批直接支付申請(qǐng)

　　預(yù)算內(nèi)(業(yè)務(wù)管理部門(mén)或采購(gòu)管理辦公室):由業(yè)務(wù)管理部門(mén)專(zhuān)管員打印(如果是政府采購(gòu)則由采購(gòu)辦的專(zhuān)管員打印)“預(yù)算撥款通知書(shū)”送負(fù)責(zé)人審批→專(zhuān)管員網(wǎng)上審批“預(yù)算撥款通知書(shū)”→“預(yù)算撥款通知書(shū)”送國(guó)庫(kù)管理部門(mén)。

　　預(yù)算外(預(yù)算外管理部門(mén)或采購(gòu)辦):由預(yù)算外管理部門(mén)經(jīng)辦人打印“預(yù)算撥款通知書(shū)”(如果是政府采購(gòu)則由采購(gòu)辦的專(zhuān)管員打印)送負(fù)責(zé)人審批→經(jīng)辦人或?qū)９軉T網(wǎng)上審批“預(yù)算撥款通知書(shū)” → “預(yù)算撥款通知書(shū)”送國(guó)庫(kù)管理部門(mén)。

　　(3)國(guó)庫(kù)管理部門(mén)審批

　　由經(jīng)辦人審核→負(fù)責(zé)人審批。

　　國(guó)庫(kù)管理部門(mén)根據(jù)授權(quán)審批規(guī)定,視情況報(bào)單位領(lǐng)導(dǎo)審批,審批后的“預(yù)算撥款通知書(shū)”第四聯(lián)送支付中心辦理支付手續(xù)。

　?、僦Ц吨行膶?duì)審批后的用款申請(qǐng)作進(jìn)一步的處理、核對(duì)→打印“財(cái)政資金支付憑證”送代理行支付。

　?、诖硇懈鶕?jù)支付中心送來(lái)的“財(cái)政資金支付憑證”登錄本系統(tǒng)驗(yàn)證支付憑證,并確認(rèn)支付→生成“申請(qǐng)財(cái)政性資金劃款清單”送人民銀行清算→打印“財(cái)政直接支付入賬通知書(shū)”送預(yù)算單位。

　?、廴嗣胥y行根據(jù)代理行送達(dá)的“申請(qǐng)財(cái)政性資金劃款清單”進(jìn)行清算。

　　注:財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資業(yè)務(wù)流程為:設(shè)定預(yù)算號(hào),并下達(dá)指標(biāo)(預(yù)算管理部門(mén))→系統(tǒng)生成用款計(jì)劃并形成額度(支付中心)→系統(tǒng)外生成批量支付文件(國(guó)庫(kù)管理部門(mén)工資辦)→批量支付數(shù)據(jù)導(dǎo)入、數(shù)據(jù)查詢修改(國(guó)庫(kù)管理部門(mén)工資辦)→打印撥款通知書(shū)送國(guó)庫(kù)管理部門(mén),并經(jīng)國(guó)庫(kù)管理部門(mén)有關(guān)人員審核、負(fù)責(zé)人審批后,第四聯(lián)送支付中心辦理支付手續(xù)(國(guó)庫(kù)管理部門(mén)工資辦)→打印匯總支付令送代理行(支付中心)→生成支付明細(xì),打印批量支付清單一式五份,一份財(cái)政管理部門(mén)留存,一份蓋財(cái)政公章給代理行作為支付明細(xì)依據(jù),一份給代理行蓋章后送人民銀行清算,三份給代理行蓋章后返回財(cái)政(工資辦、財(cái)政總會(huì)計(jì)、支付中心總會(huì)計(jì))。

　　2、授權(quán)支付流程(預(yù)算單位、代理行、人民銀行)

　　(1)預(yù)算單位從支付申請(qǐng)中的授權(quán)支付申請(qǐng)用款。由經(jīng)辦人錄入→復(fù)核人審核→打印“財(cái)政資金支付憑證”送代理行支付。

　　(2)代理行根據(jù)預(yù)算單位送來(lái)的“財(cái)政資金支付憑證”登錄本系統(tǒng)驗(yàn)證支付憑證,并確認(rèn)支付→生成“申請(qǐng)財(cái)政性資金劃款清單”送人民銀行清算。

　　3、人民銀行根據(jù)代理行送達(dá)的“申請(qǐng)財(cái)政性資金劃款清單”進(jìn)行清算。代理銀行根據(jù)已辦理支付的資金,按財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付,分別開(kāi)具《代理銀行申請(qǐng)劃(退)款憑證》;在區(qū)分財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的基礎(chǔ)上,按預(yù)算單位賬號(hào)(零余額賬戶)和款級(jí)預(yù)算科目匯總填報(bào)《申請(qǐng)財(cái)政資金劃(退)款匯總清單》,按用款預(yù)算單位和項(xiàng)級(jí)預(yù)算科目逐筆填列《申請(qǐng)財(cái)政資金劃(退)款清單》作附件交人民銀行國(guó)庫(kù)管理部門(mén)進(jìn)行資金清算。

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