一、公共工程績效審計(jì)概念的界定

　　（一）公共工程的定義

　　公共工程傳統(tǒng)意義上的理解是指以政府投資為主體的，為國家所擁有并為社會大眾所共同享用的項(xiàng)目。它主要包括交通運(yùn)輸、信息通訊、水力、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。一般由政府財(cái)政性出資或政府組建的特定機(jī)構(gòu)通過資本市場融資籌集資金投資。它是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是國家綜合國力的體現(xiàn)，也是其他部門發(fā)展的有力保障。但隨著國家體制改革的不斷深入，投資主體多元化已經(jīng)形成。公共工程的建設(shè)已不僅僅只有政府出資這一種方式，有了外資和私人資本的介入。所以現(xiàn)有條件下的公共工程已不同于傳統(tǒng)公共工程的概念。本文所述及的是指傳統(tǒng)意義上的公共工程項(xiàng)目。

　　（二）績效審計(jì)的定義

　　審計(jì)最早出現(xiàn)于奴隸制社會鼎盛時(shí)期或期末時(shí)期，從審計(jì)起源至20世紀(jì)40年代是財(cái)務(wù)審計(jì)階段，20世紀(jì)40年代開始出現(xiàn)了績效審計(jì)?？冃徲?jì)的出現(xiàn)是有一定的時(shí)代背景的。1929年至1933年爆發(fā)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，導(dǎo)致了資本主義國家以全面干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活為主要內(nèi)容的凱恩斯主義代替了原來占統(tǒng)治地位的以市場自由經(jīng)濟(jì)為中心內(nèi)容的馬歇爾古典經(jīng)濟(jì)學(xué)說。國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益顯著，公共開支成倍增長公營企業(yè)大批涌現(xiàn)，公眾對國家行為的關(guān)注程度也與日俱增。績效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

　　績效審計(jì)一詞出現(xiàn)的時(shí)間并不長，在此之前出現(xiàn)了多種多樣的說法。如美國審計(jì)總署把績效審計(jì)定義為：是客觀地、系統(tǒng)地審查一系列的證據(jù)，其目的是為了評估政府單位項(xiàng)目、活動的業(yè)績和功能，以便為改進(jìn)公共稽核和有關(guān)單位的決策工作提供信息。瑞典審計(jì)長倫尼?勃格倫在《瑞典效益審計(jì)》里這樣定義績效審計(jì):簡單的說，這種審計(jì)是檢查政府機(jī)關(guān)作為行政管理機(jī)構(gòu)的工作結(jié)果，它的目的是要讓上級機(jī)構(gòu)了解他們正在干什么，為此需要的開支以及達(dá)到預(yù)期效果的程度。其最終目的是要增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)觀念，使他們利用手頭的資金達(dá)到更好的效果，用較小的資金達(dá)到同樣的效果。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織(INTOSAI)：績效審計(jì)就是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性審計(jì)。它包括：（1）根據(jù)健全的管理原則與實(shí)施以及管理政策，審計(jì)管理活動的經(jīng)濟(jì)性；（2）對被審計(jì)的單位，審計(jì)其人力、財(cái)務(wù)和其它資源的利用效率，包括審計(jì)信息系統(tǒng)、業(yè)績測定、監(jiān)控安排以及各項(xiàng)工作程序；（3）對被審計(jì)單位，根據(jù)其目標(biāo)完成情況，審計(jì)其業(yè)績效益，并根據(jù)原來預(yù)期的影響，審計(jì)其活動的真實(shí)影響。

　　我國目前對績效審計(jì)還沒有明確的定義，一般把效益審計(jì)認(rèn)為就是績效審計(jì)，其實(shí)效益審計(jì)只是開展績效審計(jì)的一個(gè)部分。因?yàn)榭冃?yīng)由三個(gè)要素構(gòu)成，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，而“效益”僅僅指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，也就是績效審計(jì)中“效率性”和“效果性”中的內(nèi)容。因此“效益審計(jì)”只能反映“績效審計(jì)”中一部分內(nèi)容或其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　?。ㄈ┕补こ炭冃徲?jì)的定義

　　通過對以上定義的理解我們認(rèn)為公共工程績效審計(jì)就是受托審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代化的方法對政府投資的公共工程的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行客觀、科學(xué)的評價(jià)，并提出改進(jìn)意見，改善公共環(huán)境，為決策提供外部保證。它具體內(nèi)涵包括：受托審計(jì)機(jī)關(guān)既可以是國家審計(jì)機(jī)關(guān)也可以是社會審計(jì)組織；審計(jì)客體是政府投資的公共工程項(xiàng)目，不包括其他的建設(shè)項(xiàng)目；它是一種監(jiān)督的活動，通過監(jiān)督提高政府部門的執(zhí)政能力。

　　二、實(shí)施公共工程績效審計(jì)的必要性和緊迫性

　?。ㄒ唬?shí)施公共工程績效審計(jì)的必要性

　　實(shí)施公共工程績效審計(jì)的必要性是由公共工程自身的特點(diǎn)決定的。

　　公共工程具有以下特點(diǎn)：

　　1．資金投入大、占用期長。一個(gè)大中型的公共工程資金投入量少則上千萬，多則上億。而工程本身在建設(shè)期內(nèi)大部分不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，不能通過建設(shè)期回籠資金。

　　2．建設(shè)周期長、不以營利為目的。公共工程的建設(shè)周期一般要比普通的建設(shè)項(xiàng)目周期要長，5-10年是平均建設(shè)周期。政府投資的公共工程項(xiàng)目絕大部分是不以營利為目的的，除非少數(shù)的壟斷行業(yè)。

　　3．效益的共有化。公共工程所帶來的效益幾乎是關(guān)系整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的需要，不是其他工程所能代替的，具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特點(diǎn)。具有良好的社會效益。

　　公共工程的以上特征使它區(qū)別于其他一般的建設(shè)項(xiàng)目，它關(guān)系著人民生活水平的改善、國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全。所以對公共工程的審計(jì)就不能只停留在一般的財(cái)務(wù)審計(jì)的層面上，要做到財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)相結(jié)合。

　　（二）實(shí)施公共工程績效審計(jì)的緊迫性

　　我國開展績效審計(jì)并不是追趕時(shí)代潮流，它是目前我國公共工程投資出現(xiàn)的問題所決定的。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了一段盲目的求高求快時(shí)期，投資大就是好工程，完全不考慮高投資下帶來的效益是多少，造成了工程建設(shè)資金浪費(fèi)、使用率低、社會效益差的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快帶來的弊端應(yīng)該讓我們清醒的認(rèn)識到開展公共工程績效審計(jì)的緊迫性。人口眾多、人均占有資源量少是我國的基本國情，要走可持續(xù)發(fā)展的道路就一定要提高各種資源的利用率?？冃徲?jì)可以對其使用取得的效益、效果進(jìn)行審計(jì)，促進(jìn)國家的和諧穩(wěn)定發(fā)展。開展績效審計(jì)還有助于揭露問題, 避免經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)。通過開展績效審計(jì), 揭露政府領(lǐng)導(dǎo)或政府部門因決策不科學(xué)、不合理造成的無效投資及損失浪費(fèi)等問題, 監(jiān)督其決策行為及其在項(xiàng)目審批工作中有無失職的問題， 促進(jìn)政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對建設(shè)資金的管理, 監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對建設(shè)資金的支配權(quán)，有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程, 提高政府工作效率, 形成一個(gè)公正透明、廉潔高效的行政管理體制, 增強(qiáng)公眾對政府執(zhí)政能力的信心, 避免產(chǎn)生社會不安定因素。

　　三、我國開展公共工程績效審計(jì)現(xiàn)狀分析

　　我國公共工程績效審計(jì)還只是剛剛起步，要真正建立起完備的公共工程績效審計(jì)體系，尚需時(shí)日，要從基本國情出發(fā)的基礎(chǔ)上借鑒國外起步較早發(fā)展較好的國家的經(jīng)驗(yàn)。目前我們得先認(rèn)清在我國開展公共投資績效審計(jì)所面臨的問題。加拿大前審計(jì)長埃尼斯戴伊在他的《亞洲發(fā)展中國家和工業(yè)化國家的績效審計(jì)》一文中提出了很多目前我們所面臨的問題，很具有借鑒價(jià)值。

　　我國所面臨的問題主要有以下幾點(diǎn)：

　　（一）對績效審計(jì)的了解不夠?qū)е氯藛T素質(zhì)低

　　大部分審計(jì)機(jī)關(guān)和人員還停留在對績效審計(jì)知識層面上的了解，并沒有真正著手去開展績效審計(jì)。而且我國目前并沒有對績效審計(jì)有明確的定義，我國審計(jì)工作人員都得通過學(xué)習(xí)外國的資料來了解績效審計(jì)。這也導(dǎo)致了從事績效審計(jì)工作的人員素質(zhì)不高，難以滿足開展公共工程績效審計(jì)的需要。

　?。ǘ徲?jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不夠

　　獨(dú)立性是所有工業(yè)化國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的基本特點(diǎn)，是財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)能夠順利開展的保障。這也是目前我國整個(gè)審計(jì)工作面臨的困難。審計(jì)獨(dú)立性的核心是審計(jì)組織的獨(dú)立，組織的獨(dú)立決定了人員的獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立。而在我國，《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定，國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。即審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo)，履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，由本級人民政府予以保證；審計(jì)機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人由本級政府行政首長提名，本級人大常委員會決定任免，報(bào)上一級人民政府備案，副職領(lǐng)導(dǎo)人由本級人民政府任免，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的意見。從以上規(guī)定都可以看出，我國的政府審計(jì)缺乏獨(dú)立性。人員和經(jīng)費(fèi)都沒有實(shí)現(xiàn)獨(dú)立。因此，從獨(dú)立性上看，我國的政府審計(jì)只能算是政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計(jì)。政府審計(jì)體制獨(dú)立性不足嚴(yán)重制約了我國政府績效審計(jì)工作的效果，這一點(diǎn)在公共工程績效審計(jì)中表現(xiàn)尤為明顯。因?yàn)榻^大部分公共工程項(xiàng)目都是國家或當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)立項(xiàng)的，都是大工程，其審計(jì)的結(jié)果直接影響到官員的政績。這也就是出現(xiàn)了很多“形象工程”、“政績工程”的原因。

　?。ㄈ┕补こ炭冃徲?jì)依據(jù)不足

　　現(xiàn)行的《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》第四條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對國家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況和年度決算、項(xiàng)目竣工決算的真實(shí)、合法、效益情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督并不是意味著就是開展績效審計(jì)。這存在著概念上的偏差。所以目前我國缺乏開展績效審計(jì)的依據(jù)。

　　（四）缺乏系統(tǒng)的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

　　財(cái)政部等有關(guān)部門制發(fā)了《國有資本金績效評價(jià)規(guī)則》、《國有資本金績效評價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)績效評價(jià)操作細(xì)則》等，為企業(yè)績效評價(jià)工作提供了依據(jù)。但是，對于政府公共投資的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，目前尚沒有一個(gè)明確的規(guī)范。公共工程項(xiàng)目千差萬別，甚至是同一項(xiàng)目，由于自然環(huán)境的影響，會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了衡量審計(jì)對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項(xiàng)公共工程績效審計(jì)，審計(jì)人員都必須在事前就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計(jì)單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，給審計(jì)人員客觀公正地提出評價(jià)意見造成了困難。

　　（五）內(nèi)控制度的不健全，導(dǎo)致績效審計(jì)難以開展。

　　內(nèi)控制度的健全是開展績效審計(jì)的有力保障，而現(xiàn)實(shí)情況是我國目前開展的大部分公共工程的內(nèi)控都不健全，給審計(jì)工作帶來了很大風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致了審計(jì)人員在審計(jì)績效的同時(shí)還要質(zhì)疑內(nèi)控制度，既浪費(fèi)了時(shí)間金錢又占用了人力物力。

　?。┘夹g(shù)支持不夠

　　信息化時(shí)代電腦軟件的作用非常巨大，它可以得出準(zhǔn)確、科學(xué)的結(jié)果，又可以節(jié)省大量的人力物力。計(jì)算機(jī)審計(jì)在我國整個(gè)審計(jì)界也只是剛剛起步，在公共工程績效審計(jì)方面涉及的就更少，所以就必須聯(lián)合計(jì)算機(jī)人才為績效審計(jì)研發(fā)適合的軟件。

　　因此目前我國在開展公共工程績效審計(jì)方面存在著人員素質(zhì)低、技術(shù)支持差、法律體系不完備等問題。

　　四、提出的對策和改革的方向

　?。ㄒ唬┨岣呖冃徲?jì)工作人員的素質(zhì)

　　審計(jì)人員具有公共工程專業(yè)知識是順利開展公共工程績效審計(jì)的有力保障。審計(jì)人員一般要比被審計(jì)人員受到更好的訓(xùn)練，對政府工作也要有深刻的了解。首先要對原有的審計(jì)人員進(jìn)行相關(guān)知識的在職培訓(xùn)，諸如經(jīng)濟(jì)、計(jì)算機(jī)、工程、統(tǒng)計(jì)等等。其次審計(jì)人員自身也應(yīng)該認(rèn)識到不斷學(xué)習(xí)的重要性，可以通過自學(xué)的形式或是在平時(shí)的工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的形式不斷的提高自己。最后可以在審計(jì)組織內(nèi)部通過增加相關(guān)專業(yè)人員的形式來提高整體的水平，可以從大學(xué)、私營企業(yè)和政府部門招聘專業(yè)人才。審計(jì)人員可以通過專業(yè)人員學(xué)習(xí)專業(yè)方面的知識，專業(yè)人員可以通過審計(jì)人員學(xué)習(xí)審計(jì)方面的知識，達(dá)到互相促進(jìn)共同進(jìn)步的作用。

　?。ǘ└母铿F(xiàn)行的審計(jì)體制

　　從以上分析來看，我國目前存在的審計(jì)體制方面的問題根源還在于審計(jì)的獨(dú)立性不強(qiáng)。要解決這個(gè)問題就要從審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系上解決。審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于決策機(jī)關(guān)之外，不能存在上下級的關(guān)系。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立要實(shí)現(xiàn)人員任免和經(jīng)費(fèi)上的雙重獨(dú)立。審計(jì)機(jī)關(guān)要有獨(dú)立的人事任免權(quán)，把聘用審計(jì)人員的辦法和聘用一般公務(wù)員的辦法脫鉤。

　　（三）制定法律法規(guī)使得公共工程績效審計(jì)有法可依

　　制定公共工程績效審計(jì)法律法規(guī)主要包括兩方面的內(nèi)容:一是要做好公共工程績效審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確績效審計(jì)的法律地位，使公共工程績效審計(jì)有必要的法律制度和工作機(jī)制的保障；二是要制定和完善公共工程績效審計(jì)準(zhǔn)則、績效審計(jì)的質(zhì)量控制辦法，以確保審計(jì)質(zhì)量和績效審計(jì)有序進(jìn)行。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織(INTOSAI)制定了可用于績效審計(jì)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并在1992年于華盛頓召開的會議上獲得公認(rèn)。我國在制定自己的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以參照國際標(biāo)準(zhǔn)。成立績效審計(jì)立法委員會，并使其成為國家審計(jì)研究的重要組成部分。

　?。ㄋ模┩晟乒补こ炭冃徲?jì)評價(jià)體系

　　公共工程績效評價(jià)體系一般包括工程的社會適應(yīng)性、工程的經(jīng)濟(jì)效益、對社會環(huán)境的影響、對自然資源的影響、對生態(tài)環(huán)境的影響和對其他因素的影響。社會適應(yīng)性是指該工程是否符合社會發(fā)展需要。經(jīng)濟(jì)效益一般是指該公共工程能帶來的人員就業(yè)、居民收入和對國家其他建設(shè)的影響等。對社會環(huán)境的影響主要包括對當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)性的影響、對社會穩(wěn)定的影響、對居民衛(wèi)生保健的影響。對自然資源的影響包括對水、土地、森林、礦產(chǎn)等的消耗系數(shù)。對生態(tài)環(huán)境的影響包括對水、大氣、森林、野生動物的破壞程度。完善的公共工程績效審計(jì)評價(jià)體系是績效審計(jì)結(jié)果的依據(jù)，我國可以在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷加大對評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究和完善，制定出適合我國國情的評價(jià)體系。

　?。ㄎ澹┻\(yùn)用恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方法

　　1．抽樣審計(jì)。抽樣審計(jì)能科學(xué)的解決審計(jì)的量與審計(jì)結(jié)論保證程度之間的關(guān)系問題。把抽樣審計(jì)運(yùn)用到公共工程績效審計(jì)中去可以節(jié)約審計(jì)成本，畢竟在目前的情況下每個(gè)工程都搞績效審計(jì)是不現(xiàn)實(shí)的。2．跟蹤審計(jì)。包括項(xiàng)目建設(shè)資金的籌集、管理、使用情況，征地拆遷費(fèi)用支出、管理情況，設(shè)備、材料的采購、保管、使用情況，有關(guān)稅費(fèi)計(jì)繳情況以及其他財(cái)務(wù)收支核算情況。對完成項(xiàng)目的投資效益情況進(jìn)行及時(shí)的審計(jì)評價(jià)。同時(shí)做好移交工作，防止國家建設(shè)資金的流失或被無效占用。3．異地審計(jì)。目前對公共工程的審計(jì)有社會機(jī)構(gòu)的參與，由于目前社會競爭激烈，存在著徇私舞弊的違法行為。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為公共工程審計(jì)的法定機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)把社會機(jī)構(gòu)參與公共工程審計(jì)的準(zhǔn)入關(guān)，建立公共工程審計(jì)的準(zhǔn)入制，以防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，確保審計(jì)質(zhì)量。異地審計(jì)在一定程度上能減低徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。4．計(jì)算機(jī)審計(jì)。計(jì)算機(jī)參與到審計(jì)過程中可以減輕審計(jì)人員的工作量，在一定程度上還能降低舞弊、人為的錯(cuò)誤，得出比較準(zhǔn)確的審計(jì)結(jié)果。

　　結(jié)論

　　經(jīng)濟(jì)全球化給我國帶來了商機(jī)也帶來了風(fēng)險(xiǎn)，隨著政府對公共工程投入的不斷加大，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也不斷增多。對公共工程進(jìn)行績效審計(jì)在我國還剛剛起步，面臨困難在所難免，在加大對公共工程績效審計(jì)理論研究的基礎(chǔ)上更要注重與實(shí)際的結(jié)合，在實(shí)際操作更能發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。