[摘 要] 本文首先從理論角度闡釋了招投標與審計之間的關(guān)系，接著從審計實踐的角度揭示了當前政府及公共領(lǐng)域?qū)嵤┱型稑藭r存在的問題，并針對這些問題提出自己的一些思考，包括需要審計的內(nèi)容以及對招投標實施全程審計的方法和途徑。

　　[關(guān)鍵詞] 工程建設(shè)項目；公共領(lǐng)域；招投標；審計

　　《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招投標法》)總則第三條明確規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：1.大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；2.全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；3.使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。本條規(guī)定了強制招標制度及其范圍，其著重于“工程建設(shè)項目”，而且是工程建設(shè)項目全過程的招標。法律之所以將工程建設(shè)項目作為強制招標的重點，是因為工程建設(shè)領(lǐng)域發(fā)生的問題較多，涉及的資金較多。因此，本文從審計的角度重點分析研究國家工程建設(shè)項目強制招投標的相關(guān)問題。

　　一、招投標與審計的關(guān)系

　　招投標是一種進行擇優(yōu)競爭采購的商品交易方式，其最大的特點是競爭性，能為采購者節(jié)約資金、提供有質(zhì)量的工程、商品或服務(wù)。從招標主體的性質(zhì)上講，包括政府機構(gòu)、國有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及其他非法人組織；從項目資金來源上說，包括利用國有資金、國際組織或外國政府貸款及援助資金、企業(yè)自有資金、商業(yè)貸款資金。本文主要針對的是政府及公共領(lǐng)域運用公共資金進行的招投標活動。

　　政府及公共領(lǐng)域的采購主體是公共部門，采購資金來源具有公共性，因此有必要對政府及公共領(lǐng)域采購實施行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督及社會監(jiān)督。審計作為行政監(jiān)督部門，本身具有經(jīng)濟監(jiān)督職能。它通過對招投標活動全過程進行監(jiān)督，明確招投標活動中主客體的權(quán)利、義務(wù)及責任，及時糾正招投標活動中所產(chǎn)生的違法、違規(guī)現(xiàn)象，最大可能地提高資金的使用效益，確保招投標活動在遵循公開、公平、公正和誠實信用原則的前提下有序競爭，對依法定程序開展招投標活動有著非常重要的意義，具有其它監(jiān)督部門所不能替代的作用。

　　二、當前政府及公共領(lǐng)域?qū)嵤┱型稑藭r存在的問題

　　《招投標法》，對規(guī)范建筑市場行為，強化招投標管理起到了積極的作用。但是，從審計實踐看，在目前情況下，貫徹《招投標法》的力度普遍不夠.招投標的管理不規(guī)范，還存在不少問題。

　　(一)招投標流于形式，存在不正當交易和腐敗現(xiàn)象。推行招投標的力度不夠，不少單位不愿意招標或想方設(shè)法規(guī)避招標，不少項目有招標之名無招標之實。有的項目從招標程序看，從招標到開標都能按規(guī)定操作，表面上投標單位誰分值高，誰就中標，看不出任何破綻，然而其中卻隱藏著“明招暗定”的現(xiàn)象。既要得到工程，又要把得到的工程看似合法化，只有在私下活動，最終在招標中自然中標。虛假招標是以內(nèi)定中標人的方式，實施形式上“合法”而實際上卻違法的招標行為，包括“領(lǐng)導(dǎo)指令交易”、“權(quán)錢交易”、“關(guān)系交易”、控制評標(評分標準、評審過程、評委人選、實施差別待遇等)。對包括按法律規(guī)定采取必須的招標方式確立合同關(guān)系的項目，有的將項目化整為零，分別與多家承包人進行關(guān)系和金錢交易；有的直接就與施工企業(yè)單獨談判或者議標締約；有的作為某一合同的補充合同與合作方達成利益共享的默契等。

　　(二)程序不規(guī)范，參與招投標的各類人員缺乏責任意識。出于各自的利益的不同，參與招投標的各個單位或部門往往采取不同的方法或手段實現(xiàn)自己的目的。在招投標過程中常常避開規(guī)范的運作規(guī)程，進行各種暗箱操作。

　　1.招標單位在招標前已確定了中標人，就會運用自己的職務(wù)之便，將這一意圖貫穿于整個招標過程。比如：某事業(yè)單位工程投標中，招標方經(jīng)過資格預(yù)審，確定了6家投標單位，組織了龐大的考察團對擬參加投標單位進行了考察。事實上，在考察投標單位以前就已經(jīng)確定了一家意向單位。于是招標方就根據(jù)意向單位的企業(yè)特點、報價及施工技術(shù)方案、獲獎情況等要素，設(shè)置一系列有利于意向單位中標的評標辦法、評標指標。

　　2.投標單位為了能中標而賺取利潤，會用盡各種手段達到自己的目的。有的投標單位為了使自己“合法中標”，就私下串通幾個投標單位為其“陪標”，或者與招標人串通投標方之間“陪標”。這些陪標單位要么將標書制作的很粗糙、要么根本就不按照招標書的要求進行編寫、要么就是連投標資質(zhì)都達不到等等情況。自然地，這些投標單位很隨意地就被淘汰。

　　3.同時，招標代理機構(gòu)為實現(xiàn)招標單位的愿望，投其所好，也會被招標單位牽著鼻子走；項目監(jiān)理單位為了經(jīng)濟利益，并沒有真正發(fā)揮監(jiān)理的作用。

　　(三)投標單位惡性競爭，影響了項目招投標本應(yīng)該帶來的效益。在我國建筑市場上，各種各樣的施工隊伍很多，為了承攬工程，就不惜血本壓價，搞惡性競爭、無序競爭，最終失去了招投標本來的客觀公正、保證工程質(zhì)量、提高經(jīng)濟效益的目標。因為：其一，在既定的施工技術(shù)水平和施工管理條件下，既要壓低報價，又要有利可圖，施工單位常常會在施工時偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量下降，出現(xiàn)“豆腐渣”工程；其二，中標價壓低，施工單位常常會在施工過程中以各種理由要求建設(shè)單位追加資金、或者將施工期延長(特別是對一些工期比較緊、建設(shè)方急需要用)，最后決算時工程價嚴重超標，失去了招投標本身能提高經(jīng)濟效益的作用。

　　三、對招投標實施審計的內(nèi)容

　　(一)開展項目招投標的經(jīng)濟腐敗審計

　　項目招投標的經(jīng)濟腐敗審計是以防治招投標過程中經(jīng)濟腐敗為目標，強調(diào)查處與防范相結(jié)合，并以防范為主，采用腐敗風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ?，即以具有審計價值(發(fā)生貪污腐敗可能性較高)的疑點線索為起點，確立審計重點，安排特種審計查證，實施以審計機關(guān)為主，紀檢監(jiān)察、檢察等其他監(jiān)督部門全程緊密配合協(xié)作的審計查處，并適時進行內(nèi)部控制分析評價，提出完善內(nèi)控機制建議。

　　(二)開展項目招投標的經(jīng)濟責任審計

　　項目招投標經(jīng)濟責任審計包括：招標方應(yīng)負的經(jīng)濟責任和法律責任；投標方應(yīng)負的經(jīng)濟責任和法律責任；招標代理機構(gòu)應(yīng)負的經(jīng)濟責任和法律責任；評標委員應(yīng)負的經(jīng)濟責任和法律責任。根據(jù)《招投標法》規(guī)定，審計機關(guān)可以采取相應(yīng)的處理和處罰措施。

　　(三)開展項目招投標的效益審計

　　招投標是由供求關(guān)系、價格體系、競爭機制等綜合因素所決定的交易方式，它具有一般商品交換的基本特征，但也具有不同于一般商品交易的特點，即招投標是一種較為成熟的、高級的、規(guī)范化的和綜合性的交易方式。招投標的最終目標是追求項目投資綜合效益的最大化，追求項目投資多目標條件下的綜合效益最大化，不是簡單地追求最低價的商品和服務(wù)。如此一來，對招投標的審計就需要重視招投標的效益目標，即不僅要審計招投標過程的合法性、合規(guī)性，也要審計招投標結(jié)果的效益性。

　　四、對招投標應(yīng)實施全程審計

　　現(xiàn)在某些項目或某些部門的招投標僅讓審計部門參與其中的某一兩個環(huán)節(jié)(一般為開標環(huán)節(jié))，而對前期工作，比如：招標文書如何確定的，投標隊伍怎樣篩選入圍的，開標之后最終結(jié)果是怎樣的，正式合同條款與前期招標文件是否一致等等，無一清楚。要杜絕以上現(xiàn)象，必須實行事前、事中、事后的全程同步審計監(jiān)督，使招投標中的每一個環(huán)節(jié)，都置于審計部門的監(jiān)督之下。因此，對項目的招投標審計，應(yīng)根據(jù)項目的不同特點，對招投標程序的合法性、合規(guī)性以及內(nèi)容有所側(cè)重，重點應(yīng)放在招標、開標、評標和定標四個環(huán)節(jié)。

　　(一)事前監(jiān)督

　　在進行項目招投標前，審計人員應(yīng)對招投標準備情況進行詳細調(diào)查，認真聽取招標單位對招標范圍、方式和發(fā)包方式的解釋，審核招標文件與招標通知書的一致性以及標底的編制過程、編制質(zhì)量，對投標人進行資格審查等。

　　1.招標條件的合法性、合規(guī)性審計。招標條件的合法性、合規(guī)性審計包括：(1)審查項目是否經(jīng)有關(guān)部門批準和列入國家投資計劃，是否經(jīng)過可行性研究；(2)是否具備完整的設(shè)計文件和工程概算，投資概算是否準確、有無缺口，設(shè)計標準有無超過規(guī)定；(3)審查項目總投資是否落實，項目資金來源是否正當，項目資金是否按投資計劃及時撥付到位；(4)審查工程項目招標前施工場地的征用 、拆遷、“三通一平”、現(xiàn)場交通、供水、供電等準備工作的完成情況；(5)審查項目招標工作機構(gòu)設(shè)置是否完備，內(nèi)控制度是否嚴密，組織形式是否合規(guī)。

　　2.招標方式的合法性審計。若屬必須公開招標，招標人要在指定的報刊、電子網(wǎng)絡(luò)或其他媒體上發(fā)布招標公告。需要審查招標公告內(nèi)容是否規(guī)范，比如：應(yīng)當載明招標人的名稱、地址、招標項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點、時間和獲得招標文件的辦法，以及要求潛在投標人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況等內(nèi)容；是否按規(guī)定時限要求及時對投標單位遞交的投標文件進行登記。若屬邀請招標，則應(yīng)同時向三個以上具備承擔招標項目能力、資質(zhì)、信譽好的特定法人(或其他組織)發(fā)出招標邀請書。

　　3.招標程序的合規(guī)性、有效性審計。招標程序的合規(guī)性審計包括：一是審查招標單位編制好的招標文件是否已經(jīng)批準，是否按規(guī)定發(fā)布招標公告或發(fā)出招標邀請書，其內(nèi)容是否合規(guī)，是否與招標方式的相應(yīng)規(guī)定一致；二是審查招標單位出售、分發(fā)的招標文件是否符合規(guī)定要求，是否組織投標單位勘察工程現(xiàn)場，解答疑難問題。

　　招標程序的有效性審計包括：一是審查項目招標工作人員是否做到談判、評標、決策分開；是否堅持談判者不決策，決策者不談判的分工原則；參與標底的編制和審定人員、評標小組成員及相關(guān)當事人要接受統(tǒng)一安排，防止串通弄虛作假；不能事先組建評標小組，應(yīng)該在評標前采取隨機抽簽方法臨時組建，防止投標人員賄賂評委操縱評標；對選聘的評委要進行資格審核；評委平時不得對外公開自己的身份。

　　4.標底和投標報價的合規(guī)性、真實性審計。由于《招投標法》沒有強制要求編標底，故可選擇有標底或無標底招標。有標底的優(yōu)點是能把握各家報價的真實性和準確性，但招標成本增大，也容易泄露標底。而無標底招標更容易各投標方價格競爭，但易形成兩個極端：要么嚴重殺價甚至低于成本價、要么串標抬標。因此，我們的做法是要求各投標單位在投標時陽投標計算底稿，對異常標進行審查。

　　5.對投標單位合規(guī)性、真實性審計。對投標單位資格的合規(guī)性審計重點是審查投標單位是否具備投標資格、是否達到工程建設(shè)所要求的資質(zhì)等級、是否具有良好的社會信譽，施工質(zhì)量是否擁有雄厚的技術(shù)力量和機械設(shè)備而且具備優(yōu)良的施工和安全生產(chǎn)記錄，同時查看質(zhì)量監(jiān)督部門出具的近幾年其承建工程項目的工程評定等級證明，防止企業(yè)靠不正當關(guān)系取得資質(zhì)而入圍，防止借用高資質(zhì)企業(yè)名義投標現(xiàn)象的發(fā)生。

　　另外，注意進行投標資格的預(yù)審。選擇施工隊伍關(guān)鍵看兩方面：施工企業(yè)整體實力和擬派項目班子實力。既要對企業(yè)社會信譽、履約能力進行考察，也要對此項目部人員的組成進行考察，兩者同等重要。

　　(二)事中監(jiān)督

　　事中監(jiān)督主要是加強招標投標現(xiàn)場程序上的監(jiān)督，監(jiān)督其程序上的合理性和合法性。包括開標、評標、定標的審計。

　　1.開標審計。開標審計重點要對投標人的資質(zhì)進行符合性審查和開標程序的規(guī)范性的審查。審查標書的密封完好性、有效性，標書的填寫格式、標書的遞交時間。注意招標單位是否邀請所有投標人代表參加，是否當眾檢查投標文件的密封情況，或由招標人委托的公證機構(gòu)檢查并公證，有無違反規(guī)定搞暗箱操作問題。經(jīng)確認無誤后，由工作人員當場拆封，宣讀投標人名稱、投標價格以及投標文件的其他主要內(nèi)容。同時，開標過程應(yīng)當做好記錄，并存檔備查。如果開標時發(fā)現(xiàn)投標文件有破損的情況，或授權(quán)委托書不是原件又無投標單位法人簽章，應(yīng)當眾宣布為廢標。

　　2.評標審計。評標由招標人依法組建的評標委員會(或評審小組)對投標文件進行評審和比較，評標委員會由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家共同組成。根據(jù)什么樣的標準和方法進行評審是關(guān)鍵問題，也是評標的原則問題。評標的審計，是招投標審計的重中之重，這一過程應(yīng)根據(jù)招標項目的不同類型，重點審計評標內(nèi)容、評標依據(jù)、評標方法和評標過程。

　　3.定標審計。定標是招投標雙方進行相互選擇的最終結(jié)果。中標結(jié)果是以簽訂合同來約束雙方的行為，合同雙方通過嚴格的履行合約完成標的。定標審計主要是對評審小組按照法律程序和評標條件與標準，了解定標的依據(jù)和標準，判定其理由的充足性以及可能存在的舞弊行為，研究確定的中標單位與招標人履行承包合同訂立之前的手續(xù)辦理過程的審查。審查定標程序、方法的合規(guī)性，包括：是否切實做到優(yōu)價中標：定標價格是否既符合市場行情，又符合企業(yè)設(shè)備采購的效益目標；投標單位是否持中標通知書到招標管理部門辦理審查復(fù)核及有關(guān)手續(xù)；中標單位是否在規(guī)定時間(一般為30日之內(nèi))同招標單位訂立書面合同并向招標人提交履約保證金。

　　(三)事后監(jiān)督

　　1.合同簽定和內(nèi)容的審計。對中標合同的簽訂和履行的合法性審計，并逐項對照簽訂合同與招標通知書與中標通知書的一致性，并注意審核；簽訂合同的時間、合同的標物與中標通知書規(guī)定的一致性；中標合同金額和日期與合同規(guī)定的一致性；投標單位的承諾在臺同中體現(xiàn)的充分性，如質(zhì)量保證，工期保證，人員、機械和材料的保證等。重點查處中標單位是否有違法轉(zhuǎn)包或違規(guī)分包中標項目的問題，是否存在圍轉(zhuǎn)包或分包造成工程質(zhì)量隱患或影響工期的問題。2001年審計人員在鐵路行業(yè)審計中，分析了四個鐵路建設(shè)項目中標合同履行情況，查出了11個施工單位(或承包單位)將中標的工程違規(guī)分包或非法轉(zhuǎn)包，違規(guī)資金達3.5億元。

　　2.往來款項的審計。招投標往來款項審計包括對建設(shè)項目有關(guān)資金的劃撥和使用情況進行審計。首先，審查項目招標單位收取的標書費用和投標保證金的使用情況，有無將收取的資金私分、不入帳或形成“小金庫”的行為發(fā)生；是否按規(guī)定對未中標單位退回招標過程中收取的費用。2001年審計人員在對某鐵路局工程招標管理中心組織的招標項目審計中，發(fā)現(xiàn)該中心從開始籌建以來，無財務(wù)人員，也未建立財務(wù)賬目，將收取的投標標書款十萬多元，以私人名義存人銀行，用于其他會議費、餐費等的支出。其次，審查項目法人單位或建設(shè)單位是否存在將資金撥付未中標的其它參建單位，結(jié)算情況和有關(guān)往來款項，分析工程項目資金撥付有關(guān)參建單位分布情況，通過審查結(jié)算資金的分布情況，揭露未中標的參建單位參建的原因，查找是否存在規(guī)避招標、回扣和行賄受賄等違法違紀問題。審計人員在分析和審查四川省某合資公路項目建設(shè)單位結(jié)算資金分布情況時，發(fā)現(xiàn)未中標施工企業(yè)參建的原因是：招標后隨意切割標段，將原有的l8個標段分割為30個標段造成的，并通過對往來款項的深查細究，查處了在招投標過程中，未中標參建單位與項目法人之間的行賄受賄行為。

　　總之，招投標審計已經(jīng)成為工程建設(shè)項目審計工作中的重中之重。我們相信，隨著審計工作人員和招投標工作人員對招投標審計的理論和實踐的不斷探索，將會大大促進招投標審計更好地發(fā)展，更有效地發(fā)揮審計的經(jīng)濟監(jiān)督職責。

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