一、關于“國家所有”與“政府履行出資人職責”的關系

　　相比十五屆四中全會提出的“國家所有，分級管理”，十六大提出“在堅持國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”，顯然是前進了一步。最明顯的進步在于政府職責由“管理”變?yōu)?ldquo;履行出資人職責”。

　　中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，的確存在一個明確政府（特別是地方政府）行使產權的邊界問題。政府作為出資人代表，產權（占有權、使用權、收益權、處置權）中哪些權利有，哪些權利沒有？如果地方政府履行出資人職責，把國有企業(yè)賣掉，資本利得歸誰？資本損失怎樣處理？由地方政府履行出資人職責，中央政府是不是就完全不管了？這些都是不能含糊的問題。

　　二、出資人職責是什么

　　明確政府行使產權的邊界，實際上就是明確政府作為出資人代表到底履行什么職責。十六大提出：中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合。這些說法，基本上勾勒出了一個人格化的出資人代表的輪廓。但是這種表述仍然有許多值得推敲之處。

　　首先是“享有所有者權益”。所有者權益，是一個物權或財產權的概念，法理上所界定的產權包括收益權、占有權、使用權、處置權。出資人代表行使后三項權利，歧義不大，關鍵是收益權。政府作為出資人代表所享有的收益權不同于自然人所享有的收益權。

　　其次是“權利、義務和責任相統(tǒng)一”。前面已經對出資人代表享有的權利進行了分析。政府作為出資人代表，所承擔的義務與責任也應當進一步明確。作為自然人產權主體，與獲得財產利得這種權利相對應，承擔資本虧蝕是一項義務。出資人代表則不同。

　　第三是“管資產和管人、管事相結合”。在國務院機構改革方案說明里，對國有資產監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的“三管”職責做了界定：通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監(jiān)管，可以認為是管資產；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會，通過法定程序對企業(yè)負責人進行任免、考核并根據其經營業(yè)績進行獎懲，可以認為是“管人”；指導推進國有企業(yè)改革和重組，擬訂國有資產管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度，依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督，承辦國務院交辦的其他事項，可以認為是“管事”。

　　三、管資產、管資本還是管企業(yè)

　　現階段，國有資產、國有企業(yè)的提法，主要是受到行政管理體制的影響。國務院機構改革方案說明中指出：國資委的監(jiān)管范圍，確定為中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產。地方所屬企業(yè)的國有資產，由改革后設立的省、市（地）兩級地方政府國有資產管理機構負責監(jiān)管。其他國有資產，依照相關的法律法規(guī)進行管理。這種說法頗有值得商討之處：其一，隨著股權多元化，原來意義上的國有企業(yè)會有私人資本、外資注入。此時，所謂中央和地方所屬企業(yè)中，哪些資產是國有資產？哪些資產是非國有資產？國有資產的概念難以明確。而提“國有資本”就比較明確了。其二，隨著混合所有制企業(yè)數量越來越多，國有企業(yè)的提法不再恰當。即使是國有控股的企業(yè)，也不能叫做國有企業(yè)。這類企業(yè)叫做國有資本參與企業(yè)為好。其三，“其他國有資產”包括什么資產？按照十六大報告的解釋，其他國有資產應當包括基礎設施和重要自然資源。但是這些資產也具有資本化的特征，能夠帶來資本收益。國資委對其管到清產核資，還是管到資本經營？不明確國有資本的概念，職責難以到位。

　　四、國有資本管理體制是兩層次還是三層次

　　從滬深模式及其他一些地方的實踐來看，國有資本管理體制采取了建立國有資本管理委員會——資產經營公司——國有資本參與企業(yè)的三層次模式，以解決直接進行產權管理、國有企業(yè)過多、管理幅度過大的問題。仔細分析，這種模式還有更深層次的優(yōu)點：這三個層次當中，第一層次是一個政府機構，行使出資人代表職責。在這一層次里，主要解決的問題是明晰出資人代表形象，將國家的所有權職能與其他職能（主要是社會管理職能）相分離，即所謂的“政資分離”；第二層次在《公司法》中被稱作“國家授權的投資機構”，其實質是一個資本營運公司。這一機構的目標主要是實現國有資本保值增值和完成國家財務戰(zhàn)略的具體任務。在這一層次里，主要解決的問題是分離所有權和經營權，專注于資本經營；第三層次是國有資本參與企業(yè)，主要從事實體經營。在這一層次里，所謂的國有資本參與企業(yè)與其他企業(yè)并沒有什么本質區(qū)別。國有資本可以參與其中，也可以隨時撤出�？毓�、參股或者出讓股權，都不會改變企業(yè)的實體經營。但是，在國資委內部必須實現政治責、權、利向經濟責、權、利的轉化，這種轉化成功了，就能夠建立均衡的國有資本營運的激勵和約束機制，國有資本委托代理就可以順暢運作，國有資本出資人也就真正到了“位”。

　　五、“內部監(jiān)督”和“外部監(jiān)督”的結合問題

　　國資委除了管理職能，還具有監(jiān)督的職能。怎樣監(jiān)督呢？國務院機構改革方案說明中提到三條：代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產的保值增值情況進行監(jiān)管；依法對地方國有資產管理進行指導和監(jiān)督。前兩者是產權監(jiān)督，后者是行政監(jiān)督。顯然，這些都是國有資產管理體制內部的監(jiān)督。

　　國資委作為受托者，接受國務院的授權，自身也要受到監(jiān)督。但是誰來監(jiān)督監(jiān)督者？我們認為，這一監(jiān)督主體必須來自國資委外部，而且應當是來自政府外部。由全國人大行使對國有資本管理的監(jiān)督權是一種較好的模式。人大監(jiān)督主要是指立法監(jiān)督，包括制定《國有資本管理法》、審議和表決國資委編制的國有資本管理預算和決算、任免國資委主任等具體監(jiān)督形式。通過人大監(jiān)督，國有資本監(jiān)督層次進一步豐富，體制進一步完善，有利于監(jiān)督、決策、執(zhí)行三種職能的科學分立。通過以上分析我們也不難發(fā)現，國有資產管理體制改革不可能一步到位，必須將其放到我國經濟轉型的大背景下考慮。國有資產管理體制改革的成功，有賴于市場經濟體制、政治體制、法律環(huán)境的不斷完善。