一、會計委派制出臺的背景和動因改革開放以來,隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,會計信息的失真問題也日趨嚴重,致使我國大量的國有資產(chǎn)和國家稅收流失,導(dǎo)致國家宏觀經(jīng)濟決策失誤,給我國經(jīng)濟體制改革和社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重的障礙。而會計信息失真的直接原因是國家對行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)的經(jīng)營者缺乏有效的監(jiān)督機制。為了從根本上解決這一問題,從會計的角度出發(fā),通過財務(wù)會計部門對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和國有企業(yè)的經(jīng)營者實施監(jiān)督,扭轉(zhuǎn)財務(wù)人員聽命于單位領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營者的現(xiàn)狀,通過改革財會人員的任免機制,將由各單位領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)營者任免改由政府部門任免,這就產(chǎn)生了會計委派制。會計委派制是政府部門通過對會計人員的資格確認、業(yè)績考核、職權(quán)規(guī)范、人員任免和報酬統(tǒng)籌等行政手段和法律手段,對會計行為進行監(jiān)督管理的一系列制度和機制。
二、會計委派制試行以來的基本狀況(一)行政事業(yè)單位我國行政事業(yè)單位最早試行會計人員委派制的地區(qū)有山東的章丘市和濟陽縣、湖北仙桃市和宜城市及四川中江市共五個縣市。這些試點地區(qū)的會計人員委派工作,全部以政府名義下發(fā)文件,財政部門代表政府作為委派單位進行運作,包括對委派會計人員的選拔、考核、資格認定、下派及后續(xù)管理等。被委派的會計人員主要來自原單位,其次是財政部門有關(guān)科室人員,也有部分向社會公開招聘。被委派的單位主要是縣級(含縣級市)行政事業(yè)單位,包括公安、檢查、法院、交通、工商、土地、教育等部門。被委派會計人員的職責(zé)是:控制預(yù)算資金的支出,防止跑、冒、滴、漏;保證預(yù)算外資金及時足額入庫,為地方政府開辟財源、增收節(jié)支;遵守國家有關(guān)財經(jīng)法紀,切實履行監(jiān)督職能,防止貪污、挪用、轉(zhuǎn)移資金、公款私存和公款吃喝等不法行為及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生;提高會計數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性,杜絕虛假會計報表。被委派會計人員的管理由縣市財政局直接負責(zé),財政局定期對委派會計人員進行業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德教育,將他們的工作業(yè)績與工資獎金掛鉤,作為今后續(xù)聘或解聘的主要依據(jù)。同時財政局注意維護會計人員的合法權(quán)益,對阻撓會計人員依法工作的單位負責(zé)人,由紀委、監(jiān)察部門嚴肅查處,如果發(fā)現(xiàn)被委派單位有違紀行為,不僅對被委派的會計人員進行懲處,而且單位主要領(lǐng)導(dǎo)人要負連帶責(zé)任,情節(jié)嚴重的,就地免職。
通過對行政事業(yè)單位實行會計人員委派制,加強了對財政預(yù)算內(nèi)、外資金管理,大大節(jié)約了開支,保證預(yù)算外資金及時、足額入庫。具體體現(xiàn)在以下三個方面。
1.預(yù)算外資金管理切實得到加強,收支兩線涇渭分明。山東章丘市對行政事業(yè)單位預(yù)算外資金實行“收入全額上交,支出按審批計劃撥付,結(jié)余由財政統(tǒng)一調(diào)控使用”的管理制度。1996年全市上交預(yù)算外資金2900多萬元,僅占應(yīng)交數(shù)的30%左右。1997年實行行政事業(yè)單位主要會計人員由財政局委派后,清理取消非法或不合理賬戶共187個,僅1997年1-9月份,上交的預(yù)算外資金就達7500多萬元,上交數(shù)為應(yīng)交數(shù)的100%.支出按審批計劃共安排4300萬元,結(jié)余的3200多萬元由市政府(財政)統(tǒng)一調(diào)控使用。
2.會計信息質(zhì)量顯著提高,財經(jīng)法紀得到較好貫徹。據(jù)檢查統(tǒng)計,章丘市實行會計人員委派制的單位,發(fā)票使用正確率達100%,會計報表按時報送率達100%,會計報表數(shù)字準(zhǔn)確程度達100%.各單位會計基礎(chǔ)工作普遍得到加強,會計報表質(zhì)量有了很大提高,國家財務(wù)會計法律法規(guī)得到很好的貫徹落實。
3.會計人員職業(yè)責(zé)任感和監(jiān)督意識得到增強。實行會計人員委派制后,由于會計工作質(zhì)量與會計人員切身利益緊緊結(jié)合在一起,大大增強了會計人員的職業(yè)責(zé)任感和監(jiān)督意識。會計人員主動向單位領(lǐng)導(dǎo)宣傳、解釋和維護財經(jīng)法紀,單位領(lǐng)導(dǎo)人違法干預(yù)會計工作、弄虛做假等不良現(xiàn)象大大減少。
(二)、國有大型企業(yè)
在國有大型企業(yè),實行的是財務(wù)總監(jiān)委派制,試點地區(qū)主要有深圳市、上海市和四川遂寧市。深圳市的委派單位是國有資產(chǎn)管理委員會代表政府組建的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司,包括投資管理公司、建設(shè)集團公司和物資集團公司。財務(wù)總監(jiān)從全國招聘,其任職資格要求有非常嚴格的專業(yè)工作條件和學(xué)歷條件,并進行嚴格考試和考核,合格后須報經(jīng)國有資產(chǎn)管理委員會確認,以后由投資管理公司以國有資產(chǎn)出資人身份委派任命。四川遂寧市財務(wù)總監(jiān)由財政和國有資產(chǎn)管理部門共同聘任,向全社會公開招聘。深圳市投資管理公司1995年率先對6家國有大型企業(yè)派出了第一批財務(wù)總監(jiān),1996年又向15家國有大型企業(yè)派出財務(wù)總監(jiān)。他們是國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)代表之一,作為企業(yè)董事會成員,享受企業(yè)行政副職待遇。凡選派的財務(wù)總監(jiān),參與并監(jiān)督企業(yè)一切重大的經(jīng)濟活動,參與擬訂所有的經(jīng)濟方案,審核企業(yè)重要的財務(wù)報表和報告等。當(dāng)然,以上的一切經(jīng)濟活動如果出現(xiàn)問題,造成失誤或經(jīng)濟損失,必然要追究財務(wù)總監(jiān)的行政責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任或法律責(zé)任。
深圳市企業(yè)財務(wù)總監(jiān)的人事關(guān)系在投資管理公司,其住房,基本工資和社會保險等由所在企業(yè)提供,效益工資和年度獎金由投資管理公司發(fā)放,款項從企業(yè)上交利潤中專項列支。四川遂寧市財務(wù)總監(jiān)的工資、獎金及福利等均由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司發(fā)放。
深圳市對企業(yè)財務(wù)總監(jiān)實行持證上崗和動態(tài)管理,職別待遇和職務(wù)升降由市投資管理公司根據(jù)其德才表現(xiàn)和工作實績確定,企業(yè)財務(wù)總監(jiān)在工作中如有違法亂紀,瀆職失職,造成重大失誤的予以解聘。財務(wù)總監(jiān)任職后接受市投資管理公司的平時考核、年度考核?荚u結(jié)論為優(yōu)秀、稱職和不稱職三個擋次,考核意見詳細記載后裝入本人擋案,作為續(xù)聘、解聘、獎懲的重要依據(jù)。
國有大型企業(yè)實行財務(wù)總監(jiān)委派制,取得了初步成效:
1、防止了國有資產(chǎn)流失。沒有實行財務(wù)總監(jiān)制度以前,有些大型企業(yè)的法人代表權(quán)力過于集中,缺乏制約機制,出現(xiàn)了一些驚人的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象,實行財務(wù)總監(jiān)制度后,杜絕了此類現(xiàn)象的發(fā)生,保護了國有資產(chǎn)的安全和完整。
2、促進了企業(yè)經(jīng)營管理水平的提高。深圳市財務(wù)總監(jiān)的職能不僅是監(jiān)督,而是寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中,財務(wù)總監(jiān)在參與企業(yè)預(yù)測決策過程中發(fā)揮著重要作用。如深圳賽格集團財務(wù)總監(jiān)在企業(yè)的項目決策中,通過科學(xué)分析,權(quán)衡利弊,及時向總經(jīng)理提出建議,避免了一些決策失誤。深圳市能源集團的財務(wù)總監(jiān)以產(chǎn)權(quán)代表身份對企業(yè)欠賬進行催收,解決了企業(yè)多年無法解決的問題。由于該財務(wù)總監(jiān)在企業(yè)經(jīng)營管理中發(fā)揮了重要作用,總經(jīng)理任命其兼任審計部長,不僅參加董事會會議,而且參加總經(jīng)理辦公會議。
3、解決了會計信息失真問題。由于投資管理公司實行國有企業(yè)財務(wù)決算由財務(wù)總監(jiān)和總經(jīng)理共同負責(zé),在很大程度上解決了企業(yè)財務(wù)狀況虛盈實虧和虛虧實盈等現(xiàn)象,提高了會計報表和年度決算的可信程度。
實踐證明,實行會計人員委派制,是對明確會計人員的監(jiān)督地位、完善會計人員管理體制的有益嘗試,對強化國有資產(chǎn)監(jiān)管,規(guī)范預(yù)算內(nèi)、外資金管理,建立健全單位內(nèi)部財務(wù)約束機制,提高會計信息質(zhì)量,充分發(fā)揮會計工作在維護國家財經(jīng)紀律、反對腐敗等方面發(fā)揮了積極作用。但是也應(yīng)該注意到,目前對這一問題還存在不同的認識。有的認為會計人員委派制帶有計劃經(jīng)濟色彩,有的認為由政府直接向企業(yè)委派會計人員與搞活企業(yè)、政企分開的原則相違背,也有的認為會計人員委派制與現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)相低觸。這些觀點都不無道理,會計委派制試行至今,雖然已有一段時間了,但它畢竟是一新生事物,缺少與之相適應(yīng)的土壤環(huán)境,何況各地對會計人員委派的做法不盡一致,存在一些需進一步改進和完善之處。怎樣能使它健康成長,避免或減少與其他各方面的矛盾沖突,使它能夠盡快全面推廣,達到預(yù)期的效果,有幾個問題需要進一步研究探討。
三、推行會計委派制需要解決的問題
(一)委派制與現(xiàn)行政策法規(guī)的銜接問題
現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)規(guī)定:國有企業(yè)、事業(yè)單位的財務(wù)負責(zé)人由單位領(lǐng)導(dǎo)任免,有限責(zé)任公司、股份公司的財務(wù)負責(zé)人由董事會聘任或解聘;單位領(lǐng)導(dǎo)人負責(zé)對本單位會計人員的領(lǐng)導(dǎo),并承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時規(guī)定了企業(yè)享有國家授予的理財和經(jīng)營自主權(quán)。因此,如何解決委派制與現(xiàn)行法規(guī)的銜接問題,是首先需要考慮的。比較好的辦法是向企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),財務(wù)總監(jiān)以國家所有者代表人身份進入企業(yè),向所有者負責(zé),獨立行使財務(wù)管理監(jiān)督權(quán)。這既可以解決委派會計負責(zé)人與現(xiàn)行政策法規(guī)的矛盾,也可以解決被委派會計人員身份不明確,監(jiān)督乏力的問題。同時,會計委派制度要與現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度、稽察特派員制度等結(jié)合起來,凡是已由政府派入稽察特派員或國有資產(chǎn)監(jiān)管人員的企業(yè),不宜再實行會計委派制,避免委派人員職責(zé)重疊。
(二)委派單位與接受委派單位的關(guān)系問題
政府向國有企業(yè)委派會計人員,監(jiān)督企業(yè)財務(wù)活動,是政府履行資產(chǎn)所有者職能的重要表現(xiàn),其基本出發(fā)點是強化所有者對經(jīng)營者的監(jiān)督管理,維護國家和集體利益。因此,它涉及到政府與企業(yè)之間利益關(guān)系的調(diào)整,可能會出現(xiàn)一些矛盾。比如,有些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人會對委派會計不能隨心所欲進行指揮感到不順心,從而將影響支持委派會計加強會計核算,參與企業(yè)經(jīng)營管理。這樣,會計委派制雖然強化了對企業(yè)會計核算的監(jiān)督,但在一定程度上弱化了對企業(yè)的財務(wù)管理功能,不利于提高企業(yè)的經(jīng)濟效益。因此,要正確處理好委派單位與接受委派單位之間的關(guān)系,做到既要保證所有者充分行使所有權(quán),又要保證企業(yè)依法行使理財和經(jīng)營自主權(quán),使委派制正常運轉(zhuǎn)。
(三)會計監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系問題
《會計法》規(guī)定了會計人員依法進行會計核算,實行會計監(jiān)督以及參與企業(yè)重大財務(wù)收支和經(jīng)營決策等職責(zé)任務(wù)。因此,委派會計要在加強會計監(jiān)督的同時,按照市場經(jīng)濟的要求,努力做好核算、預(yù)測、決策、控制、分析等方面工作,想企業(yè)所想,急企業(yè)所急,盡力為企業(yè)經(jīng)營管理服務(wù),為企業(yè)追求利潤最大化目標(biāo)服務(wù)。
。ㄋ模┢髽I(yè)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系問題
當(dāng)前,企業(yè)會計秩序混亂,會計信息失真,有企業(yè)內(nèi)部和外部兩方面原因。從企業(yè)內(nèi)部看,由于缺乏會計依法行使職權(quán)的保障措施,會計“頂?shù)米〉恼静蛔,站得住的頂不住”,一些企業(yè)的會計監(jiān)督實際上已徒具虛名;從企業(yè)外部看,由于法律不健全、監(jiān)督機制不完善、執(zhí)法力度小、國有企業(yè)所有者缺位、某些政府管理部門沒有依法行政等,都不同程度地誘發(fā)企業(yè)采取不合理行為。因此,在實行會計委派制,加強企業(yè)內(nèi)部會計監(jiān)督的同時要加強政府和社會的監(jiān)督。通過政府機構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,進一步理順三種監(jiān)督之間的關(guān)系,明確各自的職責(zé),充分發(fā)揮各自的作用。