2001年6月，財政部發(fā)布了《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》，目前又已完成了采購與付款、銷售與收款、工程項目等3個內部控制具體規(guī)范的初稿及一審、二審工作，并開始實物資產、對外投資、預算、擔保等多個控制項目的前期研究。內部會計控制制度是企業(yè)和單位加強內部會計監(jiān)督的一項基礎設施建設，對于貫徹落實《會計法》，加強企業(yè)內部管理，對于注冊會計師審計的順利開展，都具有極其重要的意義。

　　一、制定《內部會計控制規(guī)范》的意義

　　1.是貫徹實施《會計法》的客觀要求。新《會計法》第二十七條規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度。單位內部會計監(jiān)督應當符合下列要求：（1）記賬人員與經(jīng)濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（2）重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經(jīng)濟業(yè)務事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應當明確；（3）財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確；（4）對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確。”上述4個“應當明確”盡管在字面上沒有出現(xiàn)內部控制的提法，但其所規(guī)定的職責分離、授權批準、相互制約、監(jiān)督檢查等制度卻體現(xiàn)了內部控制的核心和精髓，反映了內部控制的基本理念。同時，《會計法》第四十二條第九款指出，“未按照規(guī)定建立并實施單位內部會計監(jiān)督制度”的，將被追究相應法律責任?！稌嫹ā窞橥七M內部控制建設提供了法律依據(jù)，而建立健全內部控制并落實到位也必將促進《會計法》的貫徹執(zhí)行。財政部門作為會計工作的歸口管理部門和《會計法》的執(zhí)法主體，在推動內部控制建設中自然責無旁貸。

　　2.是切實履行財政部門管理職能的具體行動。項懷誠部長曾經(jīng)指出，財政部門有四大職能：一是預算管理；二是稅政管理；三是國有資產管理；四是會計管理。從內部控制的角度分析，單位控制弱化、管理松懈，勢必造成國有資產流失、會計信息失真，也勢必造成收入申報不實、稅款繳納不準、“小金庫”盛行、預算外收入“打埋伏”等諸多現(xiàn)象，會直接或間接地影響著國家宏觀經(jīng)濟決策和財政政策的制定實施。因此，財政部門有義務、有責任從外部入手強化監(jiān)管，從內部著眼夯實內控，通過不懈努力使這些問題逐步得以解決。

　　3.是推動建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司治理結構和提高單位經(jīng)營管理水平的重要舉措，同時也是吸收、借鑒國外先進經(jīng)驗和通行做法，從源頭上堵塞漏洞、治理腐敗的一項制度安排。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，出現(xiàn)了大量經(jīng)濟犯罪案件。其中大多數(shù)案例都與單位內部會計監(jiān)督不力、控制和管理弱化緊密相關。如有的單位，廠長經(jīng)理一個電話、一個條子就可劃轉數(shù)百萬、上千萬資金，至于為什么用、用到什么地方去了，無人過問，無人監(jiān)督。財政部一直以高度的責任感關心單位，尤其是國有企業(yè)內部控制問題。1996年，財政部就發(fā)布了《獨立審計準則第九號——內部控制與審計風險》，要求注冊會計師應當審查企業(yè)的內部控制。1996年，財政部發(fā)布《會計基礎工作規(guī)范》，明確要求各單位應當建立內部牽制制度，體現(xiàn)了對內部控制問題的前期認識和關注。

　　二、《內部會計控制規(guī)范》的制定是集思廣益、群策群力的結果

　　按照財政部規(guī)劃，內部會計控制規(guī)范作為《會計法》的配套規(guī)章和國家統(tǒng)一會計制度的重要組成部分，將采取分批分步制定實施的方式。針對當前會計及相關工作中管理最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定最迫切需要的若干規(guī)范。在此基礎上，經(jīng)過幾年的努力，逐步建立起與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應、滿足不同單位經(jīng)營管理需求的內部控制規(guī)范體系。

　　根據(jù)這一思路，前一階段主要做了以下工作：（1）2001年6月發(fā)布了《內部會計控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》和《內部會計控制規(guī)范——貨幣資金（試行）》。（2）2001年11月，組織專家研究初審了采購與付款、銷售與收款、工程項目等3個內部控制具體規(guī)范初稿；2001年12月，財政部就前述3個具體規(guī)范的征求意見稿面向社會公開征求意見。（3）2002年，全面啟動了對實物資產、對外投資、預算、擔保等多個控制項目的前期研究，一批學識淵博、經(jīng)驗豐富的專家教授被吸收進了研究隊伍，一批針對性強、實用性高的內部控制規(guī)范將按計劃陸續(xù)出臺。在研究、制定規(guī)范的同時，財政部還適時開展對已發(fā)布控制規(guī)范的跟蹤調查和監(jiān)督檢查，以檢驗規(guī)范的科學性、適應性，保證規(guī)范的有效執(zhí)行，切實發(fā)揮規(guī)范的積極作用。

　　從前一階段研究制定的情況看，《內部會計控制規(guī)范》完全是集思廣益、群策群力的結果。首先，財政部積極通過召開研討會等方式，廣泛宣傳，深入發(fā)動，熱烈討論，為制定內部控制規(guī)范營造良好氛圍。如2000年11月，財政部在南京召開了內部控制制度研討會，就構建具有中國特色的內部控制體系問題廣泛征求企業(yè)界、會計理論界、注冊會計師界和會計管理部門的意見，在社會上引起強烈反響。馮淑萍部長助理曾評價這次會議是“我國內部控制制度體系建設發(fā)展史上的里程碑”。同時，還深入基層調查研究，切實掌握單位內部控制的主要環(huán)節(jié)和強點、弱點。在此基礎上，通過走訪、摸底，排列出目前各單位管理最為松懈、控制最為薄弱、最迫切需要的若干控制項目。首批確定的重點項目有9個，包括貨幣資金、實物資產、采購與付款、銷售與收款、工程項目、對外投資、籌資、成本費用、擔保等。形成初稿后，財政部進一步組織專家初審，并發(fā)布征求意見稿，廣泛聽取社會各方面意見并進行匯總、分析。在此基礎上，組織二審。最后再終審定稿、正式發(fā)布。從前一階段的情況看，社會各界對《內部會計控制規(guī)范》的研究制定極為關注。每個文件在征求意見時，都有大量單位來函、來電反饋意見。其中有黨政機關、國有大中型企業(yè)，有金融機構、社會中介組織，也有高等院校、社會團體。截至目前，僅團體書面意見就已超過400份，直接參與討論的人員在1萬人以上。
    
　　三、《內部會計控制規(guī)范》的特點與作用


　?。ㄒ唬?nbsp;主要特點

　　1.具有普遍約束力?！秲炔繒嬁刂埔?guī)范——基本規(guī)范（試行）》規(guī)定，“本規(guī)范適用于國家機關、社會團體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟組織”。這就明確了財政部制定的內部控制規(guī)范的效力范圍：在中國境內的前述所有單位都必須遵守這一規(guī)范，沒有例外。我們知道，為了加強行業(yè)、系統(tǒng)內部控制，一些部門也相應制定了一些控制制度。如中國證監(jiān)會制定了《證券公司內部控制指引》、《期貨經(jīng)紀公司內部控制指導原則》；中國人民銀行制定了《商業(yè)銀行內部控制指引（征求意見稿）》等。這些制度對加強證券公司、期貨經(jīng)紀公司、商業(yè)銀行的內部控制，防范和降低各種風險具有重大作用，應予肯定，但這些規(guī)定都帶有較強的行業(yè)特征，不能對其他行業(yè)的單位起到約束作用。而財政部制定的內部控制規(guī)范較好地克服了上述局限，能夠在最大范圍內發(fā)揮作用，形成威懾，同時也為其他部門制定本部門、本系統(tǒng)的內部控制規(guī)定提供了參考依據(jù)。

　　2.具有強制執(zhí)行力?！秲炔繒嬁刂埔?guī)范——基本規(guī)范（試行）》及隨之發(fā)布的各項具體規(guī)范，是依據(jù)《會計法》等有關法律法規(guī)制定的，屬于國家統(tǒng)一的會計制度范疇。從法律層次上看，是財政部的部門規(guī)章，具有強制執(zhí)行力。需要著重指出的是，盡管出于各種考慮，財政部對“基本規(guī)范”等暫時采取了“試行”的方式，但試行不等于試點，更不等于可執(zhí)行可不執(zhí)行。如果單位不按照內部控制規(guī)范行事，財政部門將依據(jù)《會計法》實施相應行政處罰。

　　3.既認真吸收國外先進成果，又充分考慮我國國情，注重可操作性。當今世界公認的內部控制領域綱領性文件，當屬美國COSO委員會1992年提出、1994年修改的《內部控制——整體框架》。該文件認為內部控制應包含控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控等5個相互聯(lián)系的要素。該文件從謀篇布局到內容闡釋也都圍繞這5個方面展開。財政部制定的內部控制規(guī)范較好地吸收和借鑒了該文件的先進成分。比如：規(guī)定內部控制應隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務職能的調整和管理要求的提高，不斷修訂完善，體現(xiàn)了控制環(huán)境思想；規(guī)定單位要樹立風險意識，針對各個風險控制點，建立有效的風險管理系統(tǒng)，體現(xiàn)了風險評估的要求；規(guī)定了內部控制的內容和方法，體現(xiàn)了控制活動的要點；規(guī)定各單位要建立和完善內部報告制度，全面反映經(jīng)濟活動情況，及時提供業(yè)務活動中的重要信息，增強內部管理的時效性和針對性，體現(xiàn)了信息與溝通的主旨；規(guī)定各單位應當重視內部控制的監(jiān)督檢查工作，由專門機構或者指定專門人員具體負責內部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，體現(xiàn)了監(jiān)控的理念?？梢哉f，財政部制定的內部控制規(guī)范在所有重大方面與國際先進做法保持了協(xié)調一致。
但另一方面，考慮到中國的具體國情，財政部在制定內部控制規(guī)范時又十分注意照顧國人的閱讀習慣，在遣詞造句等方面力求樸實、平和、自然，避免過于晦澀和深奧。同時還明確指出國務院有關部門可以根據(jù)內部控制規(guī)范制定本部門或本系統(tǒng)的內部控制規(guī)定，各單位可以根據(jù)財政部的控制規(guī)范和部門、系統(tǒng)的控制規(guī)定制定本單位的控制制度。這使內部控制體系在具有鮮明的層次性的基礎上增強了各單位貫徹實施的主動性、靈活性，從而使內部控制既易于理解，又便于操作。

　　（二） 主要作用

　　1.為公開發(fā)行股票、債券的公司披露內部控制情況提供了直接依據(jù)，必將大大促進證券市場的健康發(fā)展。中國證監(jiān)會在其《公開發(fā)行證券的公司信息披露內容與格式準則第１號——招股說明書》第一百二十二條規(guī)定，“發(fā)行人應披露公司管理層對內部控制制度完整性、合理性及有效性的自我評估意見。注冊會計師指出以上‘三性’存在重大缺陷的，應予披露并說明改進措施”。發(fā)行人進行自我評估最直接最權威的標準就是財政部制定的內部控制規(guī)范。

　　2.為注冊會計師評審單位內部控制情況提供了評價標準，豐富和發(fā)展了注冊會計師執(zhí)業(yè)范圍和服務領域。早在1996年，財政部就發(fā)布了《獨立審計準則第9號——內部控制與審計風險》，要求注冊會計師應當審查企業(yè)的內部控制情況。但由于缺乏一整套科學嚴密的評價標準，多年來注冊會計師對單位內部控制的評審更多地出于一種審計程序和審計效率的考慮，而對內部控制本身的健全性、有效性關注不夠，對如何提升內部控制的實際效能較少提出建設性意見或建議。內部會計控制規(guī)范的出臺，為解決這一問題提供了極為有利的條件。在財政部發(fā)布《內部會計控制規(guī)范》不久，中國注冊會計師協(xié)會也發(fā)布了《內部控制審核指導意見》，對注冊會計師簽定內部控制審核業(yè)務約定書、制定審核計劃、履行審核程序、出具審核報告等作出詳細規(guī)定。毋庸置疑，為支持、規(guī)范注冊會計師開展內部控制評審工作提供了依據(jù)和準則，注冊會計師的傳統(tǒng)業(yè)務范圍也將得以進一步拓展，服務領域進一步擴大。

　　3.為各部門、各單位完善治理結構、提升管理水平提供了法律依據(jù)，必將增強單位防范、控制風險的能力和市場競爭實力，為保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和平穩(wěn)運行奠定了基礎。健全有效的內部控制機制，以合理劃分人權、事權、監(jiān)督檢查權為制度內核，以保護單位資產安全完整、保證會計信息真實可靠、保障國家法律、法規(guī)、規(guī)章和單位內部經(jīng)營管理目標實現(xiàn)為終極目的，是單位規(guī)避風險、趨利避害的“安全閥”，也是整個社會經(jīng)濟安全運行的重要屏障。從這個意義上講，財政部加快推進內部控制建設，雖著手于細微之處，卻作用于安邦之道。