以黨的十五屆四中全會的召開為標(biāo)志，國有企業(yè)改革進入了結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新的新階段。關(guān)于企業(yè)制度創(chuàng)新，四中全會《決定》指出，“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式。公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心?！痹谏鐣毡閷衅髽I(yè)進行公司制改制基本認(rèn)同的基礎(chǔ)上，如何正確理解和建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，就成為國有企業(yè)深化改革、轉(zhuǎn)換機制的重大問題。

　　法人治理結(jié)構(gòu)是醫(yī)治國有企業(yè)體制弊端的一劑良藥，我國國有企業(yè)的改革，始終圍繞著企業(yè)、政府、市場之間關(guān)系而進行。

　　企業(yè)與政府的關(guān)系集中于政企是否分開，如何分開；政企分開的核心是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)能否分離，如何分離；所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要害，是能否建立規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，保障投資者的權(quán)益。這是國有企業(yè)改革克服傳統(tǒng)體制弊端所要解決的主要問題。

　　在轉(zhuǎn)向市場體制過程中，國有企業(yè)總體情況不理想，其原因不僅僅是企業(yè)管理問題，更重要的是存在體制弊端，企業(yè)治理機制不健全。實際情況表明，傳統(tǒng)政企關(guān)系和企業(yè)治理機制存在著嚴(yán)重的制度缺陷，它不能在市場條件下產(chǎn)生健全的政府行為和企業(yè)行為。

　　在推進改革的過程中，我們經(jīng)常感到困惑的是：如果所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分離，政府作為社會管理者直接經(jīng)營國有企業(yè)，市場經(jīng)濟體制無法建立；如果所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，如何防止經(jīng)營者瀆職或濫用權(quán)力、保障國家所有者權(quán)益？

　　長期以來，國有企業(yè)按《企業(yè)法》設(shè)立和運行，企業(yè)資產(chǎn)是國家財產(chǎn)的一部分，企業(yè)并無資本金的概念。涉及企業(yè)經(jīng)營的重要事項都要由政府主持決策，同時，國家或國家通過國有銀行對企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)著連帶責(zé)任。面對多變的市場和眾多的國有企業(yè)，政府已鞭長莫及。為使企業(yè)有市場活力，政府就傾向于下放經(jīng)營權(quán)。由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)混為一談，在向企業(yè)下放經(jīng)營權(quán)的同時，往往將所有權(quán)一并下放，為企業(yè)內(nèi)部人控制一切提供了條件。當(dāng)發(fā)現(xiàn)企業(yè)失控時，政府又傾向于上收權(quán)力。在上收所有權(quán)的同時，往往又將經(jīng)營權(quán)一并上收，將企業(yè)管死。改革20年，我們已經(jīng)沿著這一軌跡幾度徘徊。這一難題困擾著政府也困擾著企業(yè)，使國有企業(yè)改革處于兩難的境地。

　　在傳統(tǒng)企業(yè)制度框架內(nèi)，在向企業(yè)放權(quán)的同時，為防止失控、改善和加強對經(jīng)營者的監(jiān)督，政府和企業(yè)通過多種途徑進行了大量探索。我們曾寄希望于企業(yè)黨組織發(fā)揮“保證監(jiān)督”作用，但黨組織負(fù)責(zé)人與經(jīng)理往往因“哥倆好”，考慮問題的角度和利益關(guān)系基本一致，而很難發(fā)揮作用；國家多次強調(diào)加強職代會的民主監(jiān)督，這在涉及職工利益的有關(guān)問題上起到了積極作用，但對經(jīng)營決策的核心業(yè)務(wù)，職工往往難以深入?yún)⑴c；政府一次次加強對企業(yè)重大經(jīng)營、投資項目的審批，但由于信息嚴(yán)重不對稱，“蒙混過關(guān)”往往并非難事；國家曾通過“財稅價大檢查”加強財經(jīng)紀(jì)律約束，但往往以檢查組與企業(yè)討價還價，交一筆錢而了事；政府一再要求主管部門加強監(jiān)管，但往往由于主管部門與企業(yè)各種關(guān)系過于密切而失靈；國家也曾派審計監(jiān)察部門或黨的紀(jì)檢部門介入監(jiān)督，這對企業(yè)有很大的威懾力，但能認(rèn)真稽查的只是少數(shù)，大多由于內(nèi)部人控制的嚴(yán)密和信息渠道不暢，很難及時發(fā)現(xiàn)一個個大漏洞。

　　1993年，黨的十四屆三中全會在確定社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)之后，改變了“放權(quán)讓利”的做法，提出了一個新的思路，即通過企業(yè)制度創(chuàng)新穩(wěn)妥地實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。

　　公司制度恰恰提供了一種科學(xué)、可行的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的制度安排，將其移植到國有企業(yè)，可以較好地解決長期困擾我們的政府與企業(yè)之間所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系問題。

　　向公司制度的轉(zhuǎn)變，將使國家所有者退居到股東地位，以股東方式依《公司法》行使權(quán)利。由此形成了所有者擁有股權(quán)，即對企業(yè)重要人事、重大決策和收益分配的決定權(quán)，或稱最終控制權(quán)；企業(yè)擁有法人財產(chǎn)權(quán)，即對股東和公司負(fù)責(zé)的企業(yè)法人財產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，或稱對法人財產(chǎn)的管理權(quán)、控制權(quán)。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，分別由股東和企業(yè)法人兩個主體獨立運作。企業(yè)以全部法人財產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，包括國家在內(nèi)的所有者只以投入企業(yè)的資本為限承擔(dān)有限責(zé)任。這樣，既使企業(yè)中的國有資本仍保持國家最終所有，又使企業(yè)從股東和市場兩方面獲得激勵和制衡，并做到自負(fù)盈虧。

　　由此，公有制、國有企業(yè)與市場經(jīng)濟能否有效結(jié)合的制度難題可以基本解決，符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的政府、企業(yè)和市場的關(guān)系可以理順和確立。正如四中全會《決定》所指出，“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式”。法人治理結(jié)構(gòu)一旦被扭曲，就不能實現(xiàn)公司制改制的初衷公司法人治理結(jié)構(gòu)的本質(zhì)是妥善處理由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而產(chǎn)生的信托、代理關(guān)系，即股東與信托人——董事會之間的關(guān)系；董事會與代理人——經(jīng)理之間的關(guān)系。包括董事會如何忠誠于股東并勤勉盡職，董事會如何有效激勵和監(jiān)督經(jīng)理，以及如何平衡公司各相關(guān)者利益關(guān)系的問題。

　　股東推選能代表自己利益的、值得信賴的、有能力的代表，組成公司的最高經(jīng)營決策機構(gòu)—董事會。作為最高決策機構(gòu)，董事會受股東委托，承擔(dān)誠信、受托的責(zé)任。董事不同于經(jīng)理，他們不是為獲取工資而受雇傭的人員，他們是以得到股東和社會信任為責(zé)任和榮譽的人。不在公司就職的董事，為保證盡職的需要，可以收取“車馬費”，但不在公司領(lǐng)取“工資”，以示董事始終站在股東一邊，與股東并不是雇傭關(guān)系。董事會受托管理公司，決定公司法人事項，成為公司法定代表，全權(quán)負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理，擁有法人財產(chǎn)的支配權(quán)和經(jīng)理人員的任免權(quán)。如果股東發(fā)現(xiàn)董事玩忽職守或未盡到誠信責(zé)任，可以要求賠償和到法院起訴。董事會以經(jīng)營管理水平和創(chuàng)新能力為標(biāo)準(zhǔn)選聘經(jīng)理。經(jīng)理作為執(zhí)行董事會決策的代理人，在董事會授權(quán)范圍內(nèi)對公司事務(wù)獨立行使管理權(quán)和代理權(quán)，扮演“首席執(zhí)行官”的角色。董事會代表股東利益對經(jīng)理的經(jīng)營管理和盡職盡責(zé)情況進行有效激勵與監(jiān)督；必要時還可依《公司法》設(shè)立由股東代表和適當(dāng)比例職工代表組成的監(jiān)事會，對公司財務(wù)、董事和經(jīng)理執(zhí)行公務(wù)的情況進行監(jiān)督。這樣，所有者、經(jīng)營者、管理者就在公司制度安排下，依照法律制度和公司章程的規(guī)范分責(zé)分權(quán)，權(quán)責(zé)分明，建立起易于評價和追溯的責(zé)任體制。

　　可以看出，公司制是一個有國家法律保障的、制度嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆謾?quán)——制衡體系，它所形成的一套有效的委托代理關(guān)系可以維系公司各利益相關(guān)者之間的平衡，使所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離成為可能。

　　在國有企業(yè)改革與發(fā)展中，有一批企業(yè)克服體制障礙，通過規(guī)范的公司制改制或股票上市，建立了比較規(guī)范的的公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成了科學(xué)的決策體制和激勵、約束機制，促進了經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，提高了市場競爭力。但是，不少企業(yè)翻牌為公司后，法人治理結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重扭曲，穿新鞋走老路，沒有超越舊體制。企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、決策過程依舊，管理制度、管理方法依舊，經(jīng)營機制、政企關(guān)系依舊。有的盡管已成為上市公司，但企業(yè)狀況并無起色。究其原因，重要的一點是公司法人治理結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重扭曲。例如：

　　有的政府部門既向企業(yè)派董事、董事長，還要管理經(jīng)理、副經(jīng)理，打亂了公司控制權(quán)的配置規(guī)則，搞亂了公司內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系，使公司的經(jīng)營劣跡無人負(fù)責(zé)；有的企業(yè)董事長、經(jīng)理一人兼，董事會不能有效監(jiān)督經(jīng)理，在避免企業(yè)“領(lǐng)導(dǎo)班子”內(nèi)部矛盾的同時失去了制衡；有的董事會成員與經(jīng)理、副經(jīng)理高度重合，雖然避免—了“兩張皮”的問題，卻使董事會被經(jīng)理班子控制，董事代表股東利益的作用失效，董事會形同虛設(shè)，為企業(yè)內(nèi)部人控制一切敞開方便之門；有的董事會對集體決策、個人負(fù)責(zé)的議事規(guī)則不以為然，重大問題還是個人說了算。民主、科學(xué)的決策機制沒有形成，各位董事對股東的信托責(zé)任沒有落實；

　　有的把公司分權(quán)制衡體制看成“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制”，未經(jīng)董事會授權(quán)，董事長處處以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“領(lǐng)導(dǎo)”總經(jīng)理，擾亂了公司的責(zé)任體制，使企業(yè)經(jīng)營管理效率降低；有的國有獨資企業(yè)有董事長而沒有董事會；有的國有企業(yè)股票上市，在“圈”到錢后隨意投資或處置，早把股東和招股說明書拋到腦后，并不想通過資本市場改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制；有的公司對投資者信息披露不真實、不規(guī)范，千方百計逃避社會監(jiān)督，無意對股東負(fù)責(zé)；有的公司國有股占大頭，經(jīng)營者仍看政府臉色行事，他們認(rèn)為只要把政府主管部門糊弄住，自己就可穩(wěn)坐江山，小股東利益得不到保障。一些上市公司面對股價的漲落仍我行我素、不理不睬，資本市場對它的約束作用無效等等。

　　這種被嚴(yán)重扭曲的治理結(jié)構(gòu)，使企業(yè)的體制、機制和運轉(zhuǎn)方式并未超出舊體制的范疇，是舊體制和機制在新形勢下的再現(xiàn)和復(fù)歸。這種“改制”不僅不能產(chǎn)生健全的市場行為，而且已經(jīng)直接影響到企業(yè)的業(yè)績和投資者的信心。法人治理結(jié)構(gòu)被扭曲的首要受害者就是公司和包括國家在內(nèi)的全體股東，這已經(jīng)威脅到國有企業(yè)能否順利走向市場，國有企業(yè)改革能否成功。因此，黨的十五屆四中全會《決定》指出，“公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心”。為實現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷，政府與企業(yè)必須共同努力，在這個“核心”問題上下功夫。如果這個核心問題處理好了，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)才能實現(xiàn)。