2008-05-27 10:48 來源：
[摘 要]我國是農業(yè)大國，需要農業(yè)保險為我國農業(yè)保駕護航，又由于農業(yè)保險有其特殊性，所以，需要國家政策扶持。國家應在立法方面、財政補貼方面和其他相關配套制度方面對農業(yè)保險進行政策扶持。
[關鍵詞]農業(yè)保險 國家政策扶持
農業(yè)生產在國民經濟中處于基礎地位，同時農業(yè)生產過程中面臨的風險又具有特殊性，所以，許多國家政府都將農業(yè)保險作為政府的經濟政策來推行，把農業(yè)保險納入社會福利政策之中，通過支持農業(yè)保險的發(fā)展，間接實施對農業(yè)、農戶的政策扶持與利益保護。我國是農業(yè)大國，我國農業(yè)的基礎性和高風險性表現(xiàn)更突出一些，也就更需要農業(yè)保險對其進行保障和支持，而中國的農業(yè)保險相對于人身險來說比較薄弱。要想盡快建立起比較健全的農業(yè)保險體系，還需要國家政策的扶持。
一、國家政策扶持農業(yè)保險的必要性
�。ㄒ唬┪覈r業(yè)保險的現(xiàn)狀決定農業(yè)保險需要國家政策扶持
我國農業(yè)保險一直是我國保險業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)。1982年，我國恢復農業(yè)保險以來相當長的時間里，農業(yè)保險實行純商業(yè)化運作方式，其效果并不理想。到了20世紀90年代末期，農業(yè)保險出現(xiàn)了萎縮現(xiàn)象。2003年，保監(jiān)會開始著手研究現(xiàn)代農業(yè)保險并進行理論創(chuàng)新，于當年年底制訂了《建立農業(yè)保險制度的初步方案》。在理論創(chuàng)新的基礎上，2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設了3家不同經營模式的專業(yè)性農業(yè)保險公司；在江蘇、四川、遼寧等地開展了農業(yè)保險試點工作。但是，最近國務院組織有關部委組成了聯(lián)合調查組，對保險業(yè)服務“三農”的情況進行了調研。調研結果表明，農業(yè)保險還存在著一些問題，而這些問題能否得以解決，取決于國家對農業(yè)保險的扶持力度，主要表現(xiàn)為：
1 缺乏農業(yè)保險方面的法律法規(guī)。我國現(xiàn)行的《保險法》對農業(yè)保險尚未涉及，其他方面的條例法規(guī)對農業(yè)保險規(guī)定也很少，導致農業(yè)保險無法可依，而一部完善的農業(yè)保險法的出臺，需要國家來制定。所以，從此角度來說，農業(yè)保險急需國家政策的扶持。
2 缺乏國家財政政策扶持。目前，國家對農業(yè)保險除了免征稅外沒有其他更多的財政政策扶持，并且我國也只免征種養(yǎng)兩業(yè)險的營業(yè)稅。由于缺乏政府的直接扶持，結果是農民受經濟條件的約束，無力投保高保險費的農業(yè)險，而保險公司受高賠付率的影響，無法承保低保險費的農業(yè)保險。因此，我國農業(yè)保險處于兩難境界。要想更好地解決此難題，國家應對農業(yè)保險進行政策扶持。
3 缺乏政策性農業(yè)保險組織體系，我國雖有部分省已搞了政策性農業(yè)保險試點，組織了政府扶持農業(yè)保險的活動，但大多數(shù)地區(qū)還是靠商業(yè)保險公司經營，并且隨著國有企業(yè)股份制改造的推進，其政策性業(yè)務日益剝落和減少。所以，此時需要政府建立農業(yè)保險組織體系來扶持農業(yè)保險。
�。ǘ﹪艺叻龀洲r業(yè)保險有利于解決“三農”問題
黨中央、國務院一直高度重視解決“三農”問題。解決農村、農業(yè)、農民問題是我國全面建設小康社會的一個重要方面。農業(yè)作為基礎產業(yè)，由于其自身的弱質性和生產過程的特殊性，因而面臨許多風險，包括自然和市場雙重風險，如果風險處理得當，農業(yè)將得到發(fā)展；反之，將給“三農”帶來災難性后果。農業(yè)保險作為農業(yè)經濟和社會的“穩(wěn)定器”和“減震器”，對農業(yè)經濟和社會發(fā)展有著不可低估的作用，所以，發(fā)展農業(yè)保險可以更加直接有效地幫助國家落實好“三農”政策。作為生產經營活動的主體農民，在充分享有利益的同時，也承擔著很大的生產經營風險，他們需要一種風險轉移的方法，以確保生產經營的正常進行和家庭生活的安定。農業(yè)保險參與農業(yè)生產、防災、銷售各個環(huán)節(jié)的風險管理和災后的經濟補償管理，可以幫助農民迅速恢復生產和生活，有利于災后社會的管理與穩(wěn)定，可以保證農村經濟和農業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展，可以提高農業(yè)抵御自然災害的能力，提高抗災害或疫情的透明度，從而直接影響農業(yè)產業(yè)政策的實施。政策扶持農業(yè)保險，是變政府對農業(yè)災害損失的事后救濟為事前防范與災后經濟補償，政府和廣大農民以較少投入獲取較高保障，更好地體現(xiàn)政府對“三農”的支持政策。所以，國家應對農業(yè)保險給予大力的政策性扶持，以便更好地發(fā)揮農業(yè)保險的作用，讓農業(yè)保險更好地為國家解決“三農”問題保駕護航。
（三）國家政策扶持農業(yè)保險，是我國更好地適應WTO的需要
中國已加入WTO，這意味著中國在一定程度上應削減一些國家對農業(yè)的補貼政策和措施。按照國際慣例，國家政府不應對某項經濟給予大量的直接財政補貼，但是，可以采取相應的政策性扶持，這對我國薄弱的農村經濟產生諸多的負面影響。而農業(yè)保險屬于WTO規(guī)則許可的“綠箱政策”，在綠箱政策范圍內的財政對農業(yè)的補貼規(guī)模不受WTO農業(yè)協(xié)議條款限制。因而各國政府將扶持農業(yè)保險作為促進農業(yè)發(fā)展的有效途徑之一。美國、加拿大、日本等農業(yè)保險比較發(fā)達的國家，政府都給予較多的保險費補貼。我們國家也應利用這一規(guī)則，加快建立對農業(yè)保險的財政金融支持機制，通過支持農業(yè)保險來促進我國農業(yè)的健康發(fā)展和持續(xù)發(fā)展，從另一個角度發(fā)揮我國政策對農村經濟的保護作用，從而提高中國農業(yè)的生產經營水平和國際競爭力。
�。ㄋ模﹪曳龀洲r業(yè)保險，是解決農業(yè)保險高費率與農民購買力水平較低矛盾最有效的途徑之一
據(jù)民政部統(tǒng)計，截至7月22日，2006年全國26個�。▍^(qū)、市）不同程度遭受洪澇災害，農作物受災面積1076.3萬公頃，絕收211.4萬公頃。重慶遭遇了50年以來的最大旱災，據(jù)重慶市政府統(tǒng)計，全市直接經濟損失77.7億元人民幣。巨大的經濟損失缺口大部分是由農民自己來承擔的，而原本是災害“減震器”的保險未發(fā)揮其應有的作用。在我國，有80%以上的農民沒有加入農業(yè)保險，據(jù)統(tǒng)計，2005年，中國保險業(yè)保費收入達4127億元，而農業(yè)保險費收入僅5.2億元，戶均投保費用僅2元多。面對如此大的風險威脅，我國農民為什么不投保農業(yè)保險呢？究其原因主要表現(xiàn)為兩大方面：一是農民無力投保，這也是最根本的原因。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2005年農民的人均收入為3255元，農民必須用這些收入去購買生活必需品、贍養(yǎng)老人、為子女提供教育費用等，最后所剩無幾，因此，他們很難拿出更多的錢去購買農業(yè)保險。二是商業(yè)保險公司不愿意承保農業(yè)保險，農業(yè)保險的賠付率很高，據(jù)調查數(shù)據(jù)顯示，農業(yè)保險的賠付率高達88%，有的地區(qū)竟高達250%，這大大高于保險界公認的70%的臨界點。農業(yè)保險的高風險、高成本、高賠付率使得經營農業(yè)險的保險公司往往虧損。于是，保險公司就要提高費率，費率越高，農民越無力投保，因此，我國農業(yè)保險出現(xiàn)了一種現(xiàn)象，即商業(yè)保險公司從根本上講不愿意放棄農業(yè)保險業(yè)務，想發(fā)展農業(yè)保險，但低廉的保費和極高的賠付率導致保險公司賠付不起，只好提高費率；而農民也意識到農業(yè)保險的保障功能，對農業(yè)保險有很大的需求，但是較低的收入和高費率，導致農民保不起農業(yè)保險，消費不起農業(yè)保險這個“備用輪胎”。目前，二者之間的保費高低方面的矛盾靠他們自己已無法得到妥善的解決。要想更好地解決這一矛盾，需要政府出面，加大對農業(yè)保險的資金投入，完善相關的配套制度，使保費維持在二者都能接受的程度上，從根本上解決農民和商業(yè)保險公司之間的這一矛盾。
二、國家政策扶持農業(yè)保險的幾點建議
（一）完善農業(yè)保險法律體系，用法律規(guī)范農業(yè)保險業(yè)務
市場經濟，法制先行，任何一項政策經濟活動都需要法律來規(guī)范。農業(yè)保險作為一種農業(yè)發(fā)展和保護制度，有其本身的政策性，所以對相關法律的依賴程度更高。一些農業(yè)保險發(fā)展比較成功的國家，為彌補市場機制配置資源的缺陷，都是通過立法來增加政府干預農業(yè)保險能力的。美國發(fā)達的農業(yè)生產很大程度上得益于農業(yè)保險制度的完善，而美國農業(yè)保險能穩(wěn)步發(fā)展，又得益于有專門的法律對其進行規(guī)范。美國早在1938年就頒布了聯(lián)邦農作物保險法，對農作物保險的性質，開展農作物保險的目的、辦法、經辦機構等進行了規(guī)定，為農作物保險業(yè)務開展提供了明確的法律依據(jù)。我國至今還沒有一部完善的“農業(yè)保險法”，使得農業(yè)保險經營主體無法可依、無章可循，在具體運營時有很大的隨意性。同時，由于沒有法律約束行政部門，這樣，國家行政部門有時可能越權去過分干預農業(yè)保險的正常運行。因此，有必要制定一部符合中國國情的“農業(yè)保險法”，把農業(yè)保險納入法制化軌道，用法規(guī)形式明確農業(yè)保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經營主體應享受的具體優(yōu)惠政策，明確農業(yè)保險經營主體的性質、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、農業(yè)再保險辦法等。制定農業(yè)保險法律法規(guī)，有利于規(guī)范農業(yè)保險市場，能夠避免政府扶持農業(yè)保險的隨意性，或因國家財政的一時困難而忽視對農業(yè)保險的必要支持。完善的農業(yè)保險法，能保證農業(yè)保險制度的建立，同時，為農業(yè)保險的發(fā)展提供配套的法律保障，以確保農業(yè)保險有法可依，沿著法律軌道健康發(fā)展。
�。ǘ┩晟婆c農業(yè)保險密切相關的配套制度
農業(yè)保險在國家經濟中不是孤立存在的，它和其他相關的經濟制度有著密切的關系，它的發(fā)展和壯大受到很多因素的影響和制約。所以，要想發(fā)展和壯大農業(yè)保險，需要國家制定一些相關的配套制度�？梢詮囊韵聨追矫嫒胧郑旱谝�，制定相應的信貸扶持政策，對農業(yè)保險給予信貸支持，金融機構對于參加保險的農戶，可優(yōu)先為其提供信貸，對經營農業(yè)保險的公司出現(xiàn)流動性資金不足時，允許其申請一定額度的無息或低息貸款。第二，制定相應的稅收扶持政策，國家給予經營農業(yè)保險公司免征部分稅賦的優(yōu)惠，有利于保險公司積累總準備金，保證其長期穩(wěn)定經營。第三，制定各級有關政策管理職能部門扶持農業(yè)保險的政策，以確保各級職能部門真正為農業(yè)保險服務。這些配套制度能否較好地對農業(yè)保險加以支持，國家意志將起到關鍵作用。所以，各級政府應真正為農業(yè)保險服務，盡快制定和完善與農業(yè)保險密切相關的配套制度，促進農業(yè)保險的發(fā)展，促使農業(yè)保險漸入佳境。
�。ㄈ┙⒍嘣霓r業(yè)保險經營主體，增強農業(yè)保險的供給能力
實踐證明，農業(yè)保險不能完全依靠商業(yè)保險，但是，根據(jù)我國目前的經濟狀況，完全依靠政府組織承辦農業(yè)保險也不現(xiàn)實。在這種情況下，國家應建立多元化的農業(yè)保險經營主體，國務院2006年6月15日發(fā)布的《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確指出：要發(fā)展多形式、多渠道的農業(yè)保險，探索發(fā)展相互制、合作制等農業(yè)保險組織，建立適合我國國情的農業(yè)保險發(fā)展模式。所以，我國政府當務之急是盡快建立起完善的多元化農業(yè)保險經營體系，以適應農業(yè)保險的需要。農業(yè)保險經營主體的多元化將大大緩解我國農業(yè)保險供給能力受制于單一經營主體的狀況，同時在國家給足農業(yè)保險保護政策和財政支持力度的前提下，多種形式的經營主體之間還可以形成有效競爭，增加農業(yè)保險供給能力。
�。ㄋ模┘哟髮r業(yè)保險財政補貼
財政給予農業(yè)保險補貼是開展農業(yè)保險的重要保障。農業(yè)保險的高風險、高成本、高價格、低收益的特點，決定了農業(yè)保險具有較強的外部性，單一依靠市場機制的配置會造成市場的失靈。我國農業(yè)保險二十多年實踐證明，純商業(yè)化經營的路子是走不通的。這就客觀要求政府履行其宏觀調控和公共管理職責對農業(yè)保險這個準公共性產品給予財政補貼。國外政府很重視對農業(yè)保險進行財政補貼，美國、加拿大日本、菲律賓等國家政府都給予農業(yè)保險較多的保費補貼，日本有些農作物保費的補貼比比率達到70%.我國對農業(yè)保險進行的政府補貼，可重點在三個方面進行：一是對投保農民提供保費補貼，主要針對大宗農產品，即水稻、小麥、玉米、大豆等，以提高農民對農業(yè)保險的購買力，但對保費補貼的比率應控制在一定的水平，一般平均補貼率不應高于50%.二是對保險公司提供費用補貼，減輕保險公司的費用壓力，補貼數(shù)額可以根據(jù)具體情況來確定。三是對農業(yè)保險的再保險提供資助，為農業(yè)保險建立巨災補償基金，用于發(fā)生巨災時的大額保險賠付。農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的受益者并不只是農民而且包括農業(yè)生產者、農產品經營者、農產品消費者以及政府在內的整個社會。所以，各級政府財政每年撥出一定資金設立農業(yè)保險基金，以備補償農業(yè)的巨災損失。政府對農業(yè)保險的補賠，會促進中國農業(yè)保險迅速發(fā)展，并將吸引更多的保險公司加入到農業(yè)保險競爭中去，從而把中國農業(yè)保險做大做強。
�。ㄎ澹┱畱訌妼r業(yè)保險的正面宣傳，積極穩(wěn)妥地開展農業(yè)保險試點工作
改革開放以來，我國農村面貌有所改觀，農民的思想也開放了，但相對而言，他們的觀念還很保守，對保險不信任，無法理解農業(yè)保險“花錢買平安，居萬家之財，補若干戶損失”的內涵，而把農業(yè)保險與亂攤派，亂收費和加重農民負擔相提并論，能免則免。長期實踐也表明，廣大農民對商業(yè)保險公司開展的農業(yè)保險抱有懷疑態(tài)度，甚至有些地區(qū)的農民對農業(yè)保險有一些抵觸情緒，此時就需要政府去加大宣傳力度，幫助農民解開心中的結，因為農民還是比較相信政府的。同時針對農民的心理特點———耳聽為虛、眼見為實，各級政府可以按照“先起步、后完善，先試點、后推廣”的原則，在必要的政策扶持下，在條件允許的地區(qū)開展相關的農業(yè)保險試點，讓農民看到其益處，這樣農民才能放心大膽地去參加農業(yè)保險。全國農民都參加了農業(yè)保險則相應地降低了農業(yè)保險的賠付率，從而促進了農業(yè)保險的發(fā)展。我國已在浙江、江蘇、四川、新疆等省市開展了多種形式的政策性農業(yè)保險試點，并且對這些試點進行跟蹤，及時總結試點經驗，現(xiàn)已取得了一定效果，為我國農業(yè)保險的推廣提供了寶貴的經驗。
參考文獻：
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作者：常興華 來源：中央財經大學學報2007年第5期
