摘要：存款保險制度是世界各國金融監(jiān)管制度的重要組成部分，對于保護存款人利益、維持金融秩序的穩(wěn)定具有重要作用。依據(jù)存款保險制度的理論基礎(chǔ)，探討建立中國存款保險制度的立法構(gòu)想，需要從存款保險機構(gòu)的建立、資金來源、保險范圍及權(quán)力和責(zé)任等方面進行具體的制度設(shè)計。

　　加入WTO后，我國將融人全球金融服務(wù)一體化進程。面對嚴峻的形勢，為加速中國的銀行業(yè)與國際接軌，建立具有中國特色的存款保險制度的時機已經(jīng)成熟。

　�。ㄒ唬┐婵畋ｋU制度的理論基礎(chǔ)

　　存款保險制度的實施具有雙重目標，即為信用機構(gòu)的儲戶提供保護和努力促進建立一個穩(wěn)定、高效、競爭的銀行業(yè)金融體系。例如，美國1933年《銀行法》即規(guī)定，為了防止對銀行的過度擠提，保證公眾對貨幣和銀行業(yè)的信心，必須建立存款保證體系。日本《存款保險法》亦規(guī)定，本法的目的是謀求存款人等的保護，確立金融機構(gòu)返還存款等的保險制度，以資維持信用秩序。

　　我們從探討銀行危機給經(jīng)濟帶來的巨大沖擊和危害，論證它存在的理論基礎(chǔ)。

　　1.商業(yè)銀行經(jīng)營的是一種特殊的商品——貨幣，它必須進行負債經(jīng)營，而且現(xiàn)代經(jīng)營也是以負債經(jīng)營為特色的。所以其經(jīng)營風(fēng)險比一般企業(yè)大，而且更加脆弱。根據(jù)1988年《巴塞爾協(xié)議》的規(guī)定，到1992年底，國際性的銀行資本充足率（資本基礎(chǔ)／全部風(fēng)險資產(chǎn)）必須達到8%，其中核心資本的充足率必須達到4%的標準比率目標，銀行90%以上的資金來源于負債。銀行絕大部分資產(chǎn)是貸款，貸款契約是硬約束，而資金來源是軟約束，這使商業(yè)銀行非常脆弱。

　　2.銀行與客戶之間的信息不對稱。因為金融市場中的信息是不對稱的，金融合約的不同當事人不能擁有一致對等的信息，其中一方對另一方并非充分了解。信息不對稱在金融制度上造成的問題會導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險。對于逆向選擇和道德風(fēng)險的擔(dān)心通常使交易難以達成，從而降低了金融市場的運轉(zhuǎn)效率。例如從存款者的角度看，信息不對稱的存在使他們難以確定銀行資產(chǎn)的質(zhì)量。對逆向選擇的擔(dān)心可能使其在存款時顯得十分猶豫，而一旦個別銀行倒閉，由于缺乏充足的信息去辨別持有他們資金的銀行是否健全可靠，容易產(chǎn)生強烈的資金抽回沖動，由此引發(fā)的擠提同時在“好銀行”和“壞銀行”發(fā)生，“感染效應(yīng)”使得銀行體系在缺乏有力的信息保障時陷入“恐慌”。

　　3.由于銀行經(jīng)營具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，加之經(jīng)營環(huán)境日趨復(fù)雜，因此極易產(chǎn)生風(fēng)險并可能導(dǎo)致銀行危機，而銀行危機具有高昂的社會成本。存款擠兌和銀行恐慌都是銀行危機的表現(xiàn)形式，但擠兌只是對單個或少數(shù)銀行造成影響，而恐慌則涉及的是整個銀行體系，其關(guān)系到整個銀行體系和國民經(jīng)濟的生命力問題。因而，各國在美國1933年建立存款保險制度之后，紛紛引入這一機制。

　�。ǘ�）建立中國存款保險制度的構(gòu)想

　　無論從維護存款人的利益和確保金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，還是從擴大金融業(yè)的對外開放，加快與國際金融慣例接軌的步伐考慮，都有必要盡快建立中國的存款保險制度。借鑒國外存款保險制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)，對建立中國的存款保險制度有以下構(gòu)想：

　　1.立法宗旨。建立存款保險制度首先必須創(chuàng)立該制度賴以存在的法制基礎(chǔ)，以增強存款保險制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。而在進行存款保險立法時，則需要先確立存款保險制度的立法宗旨。綜觀世界各國有關(guān)存款保險制度的立法經(jīng)驗，我國存款保險立法宜確立以下三大宗旨，第一，保護金融機構(gòu)存款人的利益，維護其對金融機構(gòu)的信心；第二，維系國內(nèi)金融機構(gòu)秩序的穩(wěn)健性；第三，促進國內(nèi)金融業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.存款保險機構(gòu)的建立。西方國家存款保險機構(gòu)的類型大致有三種：一是政府建立的存款保險機構(gòu)，如美國、土耳其、加拿大等國；二是由政府與商業(yè)銀行共同建立存款保險機構(gòu)，如日本、荷蘭、西班牙和比利時等國；三是在政府支持下商業(yè)銀行自己建立的存款保險機構(gòu)，如德國、法國、荷蘭、意大利等國。盡管各國的存款保險機構(gòu)在體制結(jié)構(gòu)上不盡相同，但在中央或聯(lián)邦級高度集中統(tǒng)一地實行全國范圍的存款保險制度這一點上是完全一致的，這是由于金融業(yè)務(wù)廣泛的滲透性和金融風(fēng)險的全國性所決定的。鑒于此，我國應(yīng)由政府出面依法建立具有獨立法人地位的存款保險機構(gòu)——中央存款保險公司，其下按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)置分公司，以使存款保險權(quán)力集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一操作運行。中央存款保險公司應(yīng)實行一級法人制度，定性為不以盈利為目的，直屬國務(wù)院的政策性金融機構(gòu)，其任務(wù)主要是保護存款人利益和維護金融機構(gòu)的穩(wěn)定。至于存款保險公司的職能，各國都存在著由單一化且向多重化發(fā)展的趨勢，不僅僅局限于補償存款人利益損失，而是擴展到了諸如提供清償能力、緊急援助、接管銀行、風(fēng)險監(jiān)管等。借鑒國外經(jīng)驗，我國也應(yīng)在存款保險法里賦予存款保險公司多重職能。我國的中央存款保險公司在行政上屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，具體業(yè)務(wù)的開展不僅要與人民銀行的各監(jiān)管職能部門有機協(xié)調(diào)，而且要接受中國保險監(jiān)督管理委員會的監(jiān)管與指導(dǎo)。

　　3.存款保險機構(gòu)的資金來源。存款保險資金或基金是通過創(chuàng)業(yè)資本、收取保險費及存款保險機構(gòu)本身的營運增值不斷積累起來的一筆風(fēng)險準備金。它是存款保險機構(gòu)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)我國國情，對各金融機構(gòu)收取的保險費數(shù)額應(yīng)根據(jù)未償付的保險存款按同一費率確定。存款保險費率應(yīng)由中央存款保險公司擬定，報經(jīng)中國保險監(jiān)督管理委員會核定實施。同時為了強化保險資金自身審慎經(jīng)營和高效管理，存款保險法應(yīng)明文禁止存款保險機構(gòu)在一般情況下向中央銀行或其他機構(gòu)融資、借貸等方式彌補保險資金不足的問題。我國中央存款保險公司的資金應(yīng)當在中央銀行開立賬戶存放，除對瀕臨破產(chǎn)的金融機構(gòu)提供資金援助的用途外，應(yīng)以投資于政府債券為限，不得投資于企業(yè)及其他風(fēng)險行業(yè)，不得投資于證券市場。以確保存款保險資金的嚴格管理、有效營運、安全增值、合理使用。

　　4.存款保險機構(gòu)的保險范圍。這里的保險范圍指參加存款保險的金融機構(gòu)、保險方式、保險標的等方面的內(nèi)容。我國在保險范圍方面的立法，根據(jù)目前情況，應(yīng)做以下規(guī)定為宜。第一，關(guān)于參加存款保險的金融機構(gòu)及保險方式。由于我國居民及銀行的風(fēng)險意識普遍不高，因此應(yīng)對所有依我國法律設(shè)立的經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)，包括全部本國銀行、信用合作社、外資銀行總行及其子行和中外合資銀行、中外合作銀行都依法實行強制保險。對于外國銀行在我國的分行，因其不具有中國法人資格，所以我國不對其承保，而在其母國提供了存款保險后方批準其在我國經(jīng)營。第二，關(guān)于存款保險標的。其應(yīng)限定為本幣存款，如居民活期存款、定期存款、支票存款、外資銀行的本幣存款等。同時應(yīng)將銀行同業(yè)存款、洗錢存款、金融機構(gòu)的資本、擔(dān)保存款、大額可轉(zhuǎn)讓存單等列于保險之外。第三，在保險金額的確定上，應(yīng)在存款保險立法中確立最高限額與比例賠償結(jié)合的原則，具體而言，要確定每一存款人在同一金融機構(gòu)存款的最高保險限額，在此限額內(nèi)發(fā)生清償危機時進行全額賠付，超過該最高限額的則按照一定比例加以賠償。此種制度設(shè)計有利于保護中小存款人的利益，又能強化大額存款人對吸存金融機構(gòu)的選擇和監(jiān)督作用，實現(xiàn)金融機構(gòu)之間的有效競爭。

　　5.存款保險機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任。國外的存款保險公司一般都享有對投保金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，例如美國的FDIC就集中享有對投保銀行的事前風(fēng)險防范監(jiān)督權(quán)和破產(chǎn)銀行的事后處理權(quán)，以及在必要時取消保險的廣泛權(quán)力。根據(jù)現(xiàn)實情況，我國的存款保險機構(gòu)應(yīng)具有下列職權(quán)和責(zé)任：第一，存款保險機構(gòu)在接受投保業(yè)務(wù)時，有權(quán)要求投保金融機構(gòu)提供營業(yè)報告、資產(chǎn)負債表、損益表、財產(chǎn)目錄及其他報告，以辦理事前查核。對不合條件的保險申請，有權(quán)拒絕。第二，存款保險機構(gòu)有權(quán)要求受保金融機構(gòu)定期報送自己的資產(chǎn)負債表、損益表及其他專項業(yè)務(wù)報表，并有權(quán)對受保金融機構(gòu)的資產(chǎn)流動性、安全性及效益性進行檢查評估。依檢查結(jié)果或報告資料有權(quán)對受保金融機構(gòu)提出整改意見，限期整改，對逾期不整改的，可報中國人民銀行處理。第三，存款保險機構(gòu)有權(quán)收取保險費。第四，存款保險機構(gòu)對發(fā)生清償危機的受保機構(gòu)，發(fā)放貸款、購買其資產(chǎn)，并對該項貸款或價款的運用享有派員監(jiān)督權(quán)。第五，受保金融機構(gòu)違反法律或保險合同從事非法經(jīng)營時，存款保險機構(gòu)提出警告，并限期改正而未改正的，存款保險機構(gòu)有權(quán)公告終止其投保資格，并報人民銀行處理。該投保機構(gòu)應(yīng)將終止其投保資格的事實分別通知其存款人。對取消保險資格的金融機構(gòu)的原有存款仍實行為期一年的存款保險，但對新吸收的存款不提供保險。且在這一年期間，存款保險機構(gòu)仍有檢查、監(jiān)督其業(yè)務(wù)經(jīng)營的權(quán)力。第六，存款保險機構(gòu)享有上報人民銀行對受保金融機構(gòu)行使行政處罰權(quán)的權(quán)力。第七，對于那些不適于采取挽救措施或采取挽救措施無效的受保金融機構(gòu)，由人民銀行批準存款保險機構(gòu)通過法院宣告其破產(chǎn)，并對存款進行依法賠償。