[摘要]本文認(rèn)為目前我國社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，但是仍然還有很多不足。進一步改進和完善社會救助體系需要調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念；要以低保制度為基礎(chǔ)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助體系；要推進全方位的組織創(chuàng)新，致力于重建針對救助對象的組織支持體系；要致力于社會互助機制的建設(shè)；推進立法和促進參與是完善社會救助體系的重要保障。

　　從世界各國社會保障的發(fā)展歷程看，社會救助體系建設(shè)一般是先行的，它在社會保障體系中占有重要地位。在華人社會中，社會救助體系的地位尤其突出。目前我國以城市居民最低生活保障、農(nóng)村困難戶救濟和“五保戶”救濟、災(zāi)害救濟以及其他救濟為主要內(nèi)容的社會救助體系建設(shè)已經(jīng)取得了很大成就，在保障最困難群體的基本生活、維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，應(yīng)該看到，現(xiàn)行社會救助體系還有很多不足，沒有充分發(fā)揮它應(yīng)有的作用，沒有在我國社會保障體系中占據(jù)應(yīng)有的地位，進一步改進和完善社會救助體系非常必要。

　　完善社會救助體系的關(guān)鍵是調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念

　　要進一步完善我國社會救助體系，一個關(guān)鍵問題就是要調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念。這里首先要轉(zhuǎn)變的是對于窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個人原因。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的當(dāng)代社會，很多人的貧困不是由于個人原因造成的，更多的是由于社會原因，社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對于窮人的救助責(zé)任，支付社會變遷的成本。

　　其次，不能把救助窮人單純地看作是增加政府和社會的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。與社會保險、社會福利相比，人們過多地談?wù)撋鐣�救助的消極色彩，實際上，在促進勞動力的再生產(chǎn)，保障基本民生和維護社會穩(wěn)定方面，社會救助、社會保險、社會福利是完全一致的。

　　再次，應(yīng)當(dāng)深入領(lǐng)會社會救助的內(nèi)涵，明確區(qū)別現(xiàn)代社會救助與傳統(tǒng)式的社會救濟的差異。社會救助是向陷入貧困者傳遞多種資源的復(fù)雜過程，而不僅僅是一次性的現(xiàn)金救濟。社會救助也不以保障被救助者的生存為最終目標(biāo)，而是把保障其生存看作一個基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上通過各種配套救助和社會工作，促進被救助者通過自助擺脫貧困狀態(tài)，融入主流社會。因此，現(xiàn)代社會救助遠比傳統(tǒng)式的社會救濟要復(fù)雜，是一項有著很強專業(yè)性的工作，是一項真正體現(xiàn)以人為本的工作。

　　最后，要正確看待社會救助在我國社會保障體系中的位置�；�于社會救助現(xiàn)收現(xiàn)付、程序公開、運作成本低、收效明顯以及很容易為中國公眾所接受等等特點，必須高度重視社會救助體系的作用，甚至應(yīng)該認(rèn)真考慮構(gòu)建以社會救助體系為核心的真正具有中國特色的社會保障體系。

　　完善社會救助體系要以低保制度為基礎(chǔ)

　　經(jīng)過90年代初期的試點、90年代中期的推廣、90年代末的規(guī)范和最近幾年的落實，我國低保制度已經(jīng)取得重要進展，構(gòu)成新型社會救助體系的重要基礎(chǔ)。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國共有2064.7萬城鎮(zhèn)居民、407.8萬農(nóng)村居民獲得了最低生活保障。

　　但是，應(yīng)該看到現(xiàn)行低保制度還有很多不足，需要繼續(xù)改進和完善。首先是要繼續(xù)完善城市低保制度�，F(xiàn)行城市低保制度還存在保障標(biāo)準(zhǔn)偏低、不能區(qū)分不同家庭的實際情況而給予差別化救助、地方低保資金落實不好、低保工作機構(gòu)和工作人員嚴(yán)重不足等突出問題，在調(diào)整政策后繼續(xù)推動“應(yīng)保盡�！币策�需要做很多工作。

　　其次是要努力推進農(nóng)村低保制度。目前由于觀念、資金和體制等方面的原因，農(nóng)村低保制度建設(shè)進展不快，不能有效保障廣大農(nóng)村貧困居民的基本生活需求。事實上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)市場化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，土地和家庭對于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會保障已經(jīng)迫在眉睫。

　　再次是要完善配套救助政策。低保制度本身實際上只是一項最低收入保障制度，它的直接目的是解決貧困居民的基本生活問題。但是，對于貧困居民而言，生活困難固然突出，但是與此相關(guān)的其他方面困難也很突出，例如就業(yè)困難、醫(yī)療困難、子女上學(xué)困難、住房困難以及心理和社交障礙等等。如果這些方面的問題不能解決，貧困者就有可能陷入持續(xù)貧困并與主流社會疏離。因此，以低保制度為基礎(chǔ)，進一步完善配套救助政策，豐富社會救助的內(nèi)容，就顯得非常重要。當(dāng)然，一些附加的專項救助可以由某一個政府機構(gòu)統(tǒng)籌，也可以由不同政府部門協(xié)同實施；有些項目可以由政府直接做，有些項目也可以利用社會力量，由政府間接支持去做。

　　最后，關(guān)注低保線上的邊緣人群也是繼續(xù)完善低保制度的一個重要方面。作為政策執(zhí)行依據(jù)的低保標(biāo)準(zhǔn)總是會在客觀上產(chǎn)生一些不公平現(xiàn)象，使得一些收入略微高于低保標(biāo)準(zhǔn)的人享受不到社會救助的好處。而事實上，這些人的生活困難程度與低保對象相比也許差不多。因此，在嚴(yán)格執(zhí)行低保標(biāo)準(zhǔn)的同時，將一些配套救助政策延伸至低保線上的邊緣人群就很重要，這樣既可以抵消由于不得不劃   定標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生的不公平，又可以防止處在貧困邊緣的人陷入貧困。

　　完善社會救助體系需要推進全方位的組織創(chuàng)新

　　任何制度的落實，都需要一定的組織依托。我國城市居民最低生活保障制度得以落實就是以各級民政部門和基層社區(qū)為依托的。但是，隨著低保制度的發(fā)展和低保工作的增加，原有的組織機構(gòu)已經(jīng)顯得很不適應(yīng)。各級民政部門的救濟機構(gòu)長期處于超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的狀態(tài)，基層社區(qū)也在抱怨工作量太大。而且，目前的低保工作主要還是局限于低保金的審批和發(fā)放，如果要完善社會救助體系，就必然會擴展很多工作。因此，推進組織創(chuàng)新不僅是進一步改善低保工作的需要，也是在低保制度基礎(chǔ)上完善社會救助體系的需要。組織創(chuàng)新最為突出的意義在于保障救助制度的落實、密切救助對象與主流社會的關(guān)系并推動救助對象重返主流社會。

　　推進組織創(chuàng)新，首先是要有專門的社會救助行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)社會救助資源的統(tǒng)籌和分配、社會救助工作的行政管理、社會救助政策和法規(guī)的擬定等。目前依賴各級民政部門原有社會救濟機構(gòu)和人員的做法迫切需要改變。事實上，一些地方已經(jīng)開始了試點，對于成熟的模式應(yīng)當(dāng)及時推廣。

　　其次，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新一些提供社會救助服務(wù)的組織實體，讓這些實體來承擔(dān)社會救助的一些事務(wù)性工作，例如貧困監(jiān)測、救助對象的資格審核和定期家庭需求調(diào)查、救助效果的評估等等。再次，應(yīng)當(dāng)致力于重建針對救助對象的組織支持體系，比如說把社會救助與社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，把社會救助與發(fā)展社會工作機構(gòu)結(jié)合起來，把社會救助與推動貧困者的自我組織結(jié)合起來，把社會救助與對救助對象的日常生活照護和社區(qū)服務(wù)結(jié)合起來，把社會救助與促進就業(yè)結(jié)合起來，把發(fā)放救助資金和實物的工作與推動救助對象的社會參與結(jié)合起來，等等。

　　完善社會救助體系要致力于社會互助機制的建設(shè)

　　通常人們以為社會救助是政府的責(zé)任。從表面上看，這種觀點不錯，畢竟政府是社會救助的主要組織者，社會救助的資源主要是由政府出面籌集和分配的。但是，如果深入地看，社會救助的實質(zhì)是社會互助，是一部分社會成員幫助另外一部分社會成員，政府不過是在其中發(fā)揮了重要的中介作用。一個社會中社會救助體系是否完善，社會救助的水平是否適當(dāng)，在本質(zhì)上是與這個社會的公民的社會互助意愿密切聯(lián)系的，取決于這個社會的成員愿意從自己的錢包中，從自己所擁有的物品中，從自己可以支配的時間中拿出多大部分幫助他人。當(dāng)然，必要的機制建設(shè)有助于強化社會互助。

　　加強社會互助機制建設(shè)的一個重要方面是通過稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配，這樣不僅可以籌集救助窮人的資源，而且可以縮小社會的貧富差距，減緩社會救助的壓力。應(yīng)該看到，目前中國居民收入分配的差距呈現(xiàn)明顯的不斷擴大的趨勢，貧富分化問題日益嚴(yán)峻，以基尼系數(shù)衡量的收入差距已經(jīng)超過國際公認(rèn)的承受線，進一步加強居民收入監(jiān)測，調(diào)整相關(guān)稅制已經(jīng)是迫在眉睫要做的事情。

　　其次，加強社會互助機制建設(shè)需要進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，目前財政用于社會救助的支出還是很有限的，特別是一些地方財政，在確保社會救助支出方面還做得不夠。在近年來社會救助支出有所增長的情況下，它占國家財政支出的比例仍然很低。根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2002年社會救濟福利事業(yè)費合計只有167.5億元，占當(dāng)年國家財政支出的0.76％，占當(dāng)年國家用于社會保障性支出的 12.3％，占當(dāng)年國家財政收入的0.89％。由此可見，社會救助在國家財政的考慮中，份量是不夠的；在社會保障體系中所占據(jù)的位置也是次要的。這種情形與社會救助實際上的重要性很不相稱。

　　再次，加強社會互助機制建設(shè)，有必要繼續(xù)完善經(jīng)常性社會捐贈體系。相對于財政稅收機制而言，這個體系可以看作是非正式的互助機制。自從開展經(jīng)常性社會捐助活動以來，這個體系正在發(fā)揮越來越重要的作用。根據(jù)民政部的數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點2.5萬多個，15個省（自治區(qū)、直轄市）基本建立起了布局合理的經(jīng)常性社會捐助工作站點網(wǎng)絡(luò)。2002年全國共接收捐款11.1億元人民幣，接收衣被2.3億件，使3518.1萬人（次）困難群眾受益。但是，在公眾捐贈的激勵機制建設(shè)方面，在捐贈款物的儲存、保管、變現(xiàn)以及分配等方面，目前仍然還有許多工作要做，民間的捐助潛力仍然有待于發(fā)掘，捐贈款物的救助作用還有待于繼續(xù)強化。

　　最后，在繼續(xù)推進經(jīng)濟發(fā)展的同時，必須加強精神文明建設(shè)，推動社會道德的進步。要在全社會范圍內(nèi)倡導(dǎo)社會互助，提倡我為人人、人人為我。一個社會成員之間能夠真正彼此關(guān)心、互相支持的社會，一個真正能夠關(guān)注弱者、救助窮人的社會，才是一個可持續(xù)發(fā)展的社會。

　　推進立法和促進參與是完善社會救助體系的重要保障

　　在一個法治社會，完善的立法是社會救助經(jīng)�；�、制度化、可持續(xù)的重要保障。從國外經(jīng)驗看，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國目前的社會救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。在實際的救助工作中，各種隨意和變通的做法廣泛存在，對于社會救助的效果有很大影響。考慮到社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，考慮到社會救助在中國特色社會保障體系中的突出作用，我們應(yīng)該盡快推動（社會救助法）的出臺。

　　另外，促進救助對象的參與也是非常重要的。要真正完善社會救助體系，就不能讓救助對象處于被動的位置，更不能使其缺位。要通過立法確認(rèn)陷入困境的公民的受救助權(quán)，要更加認(rèn)真地傾聽救助對象的聲音，鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去，包括加強救助對象的自我組織。事實上，這種主動參與和組織的過程，不僅有利于社會救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設(shè)，對于促進貧困者通過自助擺脫貧困狀態(tài)有著重要意義。