銀行業(yè)監(jiān)督管理體系的獨立，反映了我國銀行業(yè)發(fā)展的客觀需要，是中國加入世貿(mào)組織后，金融業(yè)的一個重大應對舉措，在一定程度上標志著中國銀行業(yè)的監(jiān)督管理步入專業(yè)化、國際化的軌道。然而，由于我國金融發(fā)展的歷史原因和體制原因，雖然在監(jiān)管體制上從中央銀行獨立出來，實現(xiàn)了金融監(jiān)管與貨幣政策的分離，強化了銀行業(yè)的監(jiān)督管理，但能否實現(xiàn)預期的改革目標，并不僅僅取決于監(jiān)管體制的變遷，在很大程度上取決于以下幾個方面：

　　從宏觀層面上看，整個社會的政治、經(jīng)濟、法律和信用文化的發(fā)展演進，制約著銀行業(yè)監(jiān)督管理法律法規(guī)的效力和監(jiān)督管理的有效性。比如，經(jīng)濟的市場化程度、社會信用觀念的形成、政府職能的轉變、法律體系的完善，都直接影響著銀行業(yè)監(jiān)督管理的有效性。從微觀層面上看，銀行業(yè)體系的結構和所有制結構形式，銀行業(yè)經(jīng)營管理和風險控制的能力與水平，監(jiān)管當局的監(jiān)管理念、專業(yè)化水平、秉公執(zhí)法程度將是制約銀行業(yè)監(jiān)管有效性至關重要的問題。

　　一、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的銀行業(yè)問題

　　1、按照我國社會發(fā)展在地域、城鄉(xiāng)的不均衡特點，銀行業(yè)存在的問題和風險特點各異，銀行業(yè)監(jiān)管工作重點不能“一履適千足”。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，存在著東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的客觀矛盾。在金融業(yè)尤為突出。一般地，東部沿海地區(qū)和城市，特別是大中城市的經(jīng)濟社會發(fā)展推動了金融業(yè)的發(fā)展，不僅在金融總量上，而且在金融業(yè)務創(chuàng)新方面要遠遠超過中西部和農(nóng)村等不發(fā)達地區(qū)。銀行機構的風險問題和表現(xiàn)形式也存在較大差異，同一監(jiān)管政策所產(chǎn)生的監(jiān)管效應也會有所不同。發(fā)達地區(qū)和大中城市銀行機構存在的風險問題的復雜性，要遠遠高于欠發(fā)達地區(qū)。欠發(fā)達地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題是內(nèi)部控制不健全，風險管理水平落后，信用風險嚴重等問題；發(fā)達區(qū)域銀行業(yè)除了上述風險問題外，還有市場風險、操作風險和表外業(yè)務風險等問題。因此，所要求的監(jiān)管技術水平和監(jiān)管的側重點也不同。這就在一定程度上影響了銀行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管部署和監(jiān)管戰(zhàn)略的有效性。

　　2、銀行所有制形式的不同，同一監(jiān)管政策將產(chǎn)生不同的監(jiān)管效應。我國存款類銀行機構按照所有者形式劃分，主要有以下幾種：國有獨資商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、外資商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等。由于所有制形式不同，銀行法人治理結構及其效力、內(nèi)部管理和風險控制的動力也不同。比如，對股份制商業(yè)銀行，其股權資本構成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，其資本具有內(nèi)在的約束激勵，這類銀行的所有者具有規(guī)避風險的動力。對這類銀行的監(jiān)管就可以按照市場化銀行體系所形成的、比較成熟的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策實施監(jiān)管。然而，對國有銀行和農(nóng)村信用社而言，其資本結構中國家信譽資本占絕對比重，股權資本失去內(nèi)在的風險規(guī)避激勵。股權資本結構的不合理，導致了這類銀行機構的內(nèi)在風險控制的動機主要取決于外部監(jiān)督管理。對這類銀行的監(jiān)管就不能完全套用市場化成熟的監(jiān)管原理。外資金融機構，大多來源于發(fā)達的市場化國家，風險管理水平和內(nèi)控制度都比較先進和完善，但這些金融機構所從事的金融業(yè)務一般比較復雜，金融衍生業(yè)務的比重相對較高，要求較高層次的監(jiān)管，應按照國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和技術實施監(jiān)管。

　　3、從我國銀行業(yè)體系結構看，靠國家信譽資本維系公眾市場信心的國有銀行和農(nóng)村信用社，在銀行業(yè)體系占絕對比重，其改革的滯后和管理的外部性，在相當時期內(nèi)將使銀行業(yè)監(jiān)管停留在以現(xiàn)場稽核檢查為主的傳統(tǒng)監(jiān)管模式上。由于我國社會結構和經(jīng)濟發(fā)展的歷史原因，國有銀行和農(nóng)村信用社在我國銀行業(yè)體系結構中占有相當?shù)谋戎�。截�?002年底，國有銀行和農(nóng)村信用社持有居民存款總量占到整個銀行業(yè)體系的91.7％。無論國有銀行還是農(nóng)村信用社，其盈利狀況和資本充足狀況都有待提高。從維護市場信心的角度看，這兩類銀行機構基本上靠國家信譽來維系公眾對他們的信任。從總量看，這兩類銀行機構的穩(wěn)定性決定了整個銀行體系的穩(wěn)定性。因此，這兩類銀行機構仍然是銀行業(yè)監(jiān)管的重點和難點。

　　按照新巴塞爾資本協(xié)議的監(jiān)管思想，銀行機構的內(nèi)部風險規(guī)避和控制是風險管理的主要方面，監(jiān)管檢查評價和市場紀律是風險管理的外部機制。然而，資本結構和公司治理的缺陷，造成這兩類銀行機構法人治理結構形同虛設，內(nèi)部控制缺乏必要的利益約束。因此，我們不能簡單地套用一般監(jiān)管原理和理念，不能把主要精力放在非現(xiàn)場監(jiān)管上。在相當一段時期，外部監(jiān)督管理仍然是有效的監(jiān)管形式，要加大現(xiàn)場監(jiān)管檢查的頻率和強度，要加大對內(nèi)部管理不善、違規(guī)操作責任人的處罰力度，以彌補內(nèi)部控制不力的缺陷。

　　二、銀行業(yè)監(jiān)管面臨的監(jiān)管問題

　　1、監(jiān)管理念更新滯后制約了監(jiān)管水平的提高。我國銀行業(yè)發(fā)展和管理的特殊歷史背景，使銀行業(yè)監(jiān)管始終抹不掉政府行為的影子。雖然近年來政府加快了銀行業(yè)商業(yè)化改革和銀行業(yè)監(jiān)管改革的步伐，但由于對銀行業(yè)風險管理和監(jiān)管理論研究滯后，監(jiān)管的理念沒有及時更新，監(jiān)管政策缺乏前瞻性。銀行業(yè)監(jiān)管絕不僅僅是傳統(tǒng)理念中簡單的行政管理，也不僅僅是簡單的稽核問題。它是一種包含金融學、管理行為學和信息經(jīng)濟學等多學科的問題。沒有相應的理論知識，就很難感悟監(jiān)管政策的潛在效應和我們應該遵循的監(jiān)管政策取向。事實上，銀行業(yè)在資產(chǎn)業(yè)務和負債業(yè)務方面風險的特殊性，相對銀行內(nèi)部人而言，外部人不可能完全掌握其風險問題。銀行資產(chǎn)的不透明性，決定了外部監(jiān)督管理作用是有限的。銀行業(yè)監(jiān)管雖然是一種強制的政府監(jiān)管行為，但在強制的背后，卻更多地隱含著激勵相容的監(jiān)管理念。強制監(jiān)管只有通過一些激勵機制，充分激勵銀行機構在風險規(guī)避方面的主動性和能動性，把強制的監(jiān)管政策和行為變成銀行機構的一種主動意愿，才能使監(jiān)管發(fā)生效力。例如，資本要求監(jiān)管作為一種強制的外部要求，只有與銀行機構潛在的隱性資本———銀行業(yè)從業(yè)價值（Franchisevalue）相結合，才能發(fā)揮應有的監(jiān)管效應。國際銀行業(yè)監(jiān)管歷史和巴塞爾資本協(xié)議的演變過程，證明了銀行業(yè)監(jiān)管的激勵相容理念。

　　2、監(jiān)管政策研究滯后削弱了監(jiān)管政策的有效性。銀行業(yè)安全網(wǎng)政策的目的是維護銀行業(yè)穩(wěn)健運行。大量的理論研究和實證事實表明，缺乏監(jiān)管政策協(xié)調(diào)效應的兼顧，一項監(jiān)管政策在達到預期政策目標的同時，可能導致反穩(wěn)定副效應。例如，美國存款保險政策在有效消除銀行恐慌和擠兌的同時，也導致了嚴重的道德風險。事實上，在銀行業(yè)安全網(wǎng)政策中，存款保險制度、資本充足監(jiān)管、市場準入和退出、問題銀行處置政策之間，并非彼此完全獨立，各項監(jiān)管政策之間存在較強的微觀反饋效應。只有充分兼顧這些政策之間的協(xié)調(diào)和搭配，才能實現(xiàn)預期的政策效果。這也正是銀行業(yè)審慎監(jiān)管的意義所在。我國銀行業(yè)監(jiān)管雖然已經(jīng)有許多年的經(jīng)驗，也經(jīng)歷了問題銀行機構的風險處置，建立了相應的監(jiān)管制度和政策，但由于長期的行政管理角色慣性作用，難以突破傳統(tǒng)的政策思維定勢，在監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)搭配方面還有待引起重視。比如，對中小金融機構的風險處置和隱性存款保證，加上我國銀行業(yè)資本充足管制的無效性，引起的道德風險問題是非常嚴重的。銀行監(jiān)管制度要創(chuàng)新，更要考慮監(jiān)管制度的有效性和政策效應。

　　3、監(jiān)管隊伍專業(yè)技能難以適應金融創(chuàng)新和發(fā)展的要求。不論是非現(xiàn)場監(jiān)管分析、現(xiàn)場檢查、日常監(jiān)管審批，還是監(jiān)管政策把握，都需要有一支精通監(jiān)管知識和業(yè)務的監(jiān)管隊伍作智力保障支持。監(jiān)管理念的更新，不是務虛的口號，是基本理論修養(yǎng)和業(yè)務技能在實踐監(jiān)管工作中的具體化，是實實在在的體會。只有監(jiān)管人員熟練掌握了銀行具體業(yè)務操作和風險點，甚至要精于被監(jiān)管對象，才能檢查出問題的癥結，評價一個金融機構的風險性。目前，我國金融監(jiān)管隊伍的金融業(yè)務水平，特別是對金融衍生工具、會計業(yè)務操作和財務分析方面，與金融監(jiān)管的要求還存在很大距離。其主要原因，是我們過去只重視日常行政監(jiān)管，監(jiān)管隊伍的業(yè)務技能沒有得到很好的訓練。監(jiān)管理念的更新和風險的防范控制，需要一大批精通金融業(yè)務的監(jiān)管人員來實現(xiàn)。只有監(jiān)管人員既精通被監(jiān)管對象的業(yè)務經(jīng)營、財務狀況和內(nèi)控制度，又熟悉被監(jiān)管對象相關業(yè)務的經(jīng)濟政策、行業(yè)運行和市場變化等，才能比較準確地掌握金融機構風險狀況，及相關市場變化可能對金融機構帶來的潛在影響，真正發(fā)揮風險預警、識別和控制的監(jiān)管作用。

　　三、對策與建議

　　1、因地制宜，實行分類指導的監(jiān)管政策。在銀監(jiān)會統(tǒng)一制定的監(jiān)管政策和監(jiān)管操作規(guī)程下，各銀監(jiān)會分支機構要根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟金融和社會發(fā)展狀況，準確判斷本地區(qū)銀行業(yè)存在的主要問題，在統(tǒng)一監(jiān)管標準的框架下，針對地區(qū)特殊性，各類機構內(nèi)控制度、業(yè)務特點和風險問題的差異，研究分析各種監(jiān)管政策的適用性，制定區(qū)域性的、有針對性的監(jiān)管政策和監(jiān)管重點，使監(jiān)管政策有的放矢，行之有效。

　　2、加強監(jiān)管政策的理論研究。盡管國際銀行業(yè)的業(yè)務領域和風險特點逐步趨同，銀行業(yè)安全網(wǎng)制度和監(jiān)管政策也逐步完善，但這些制度和政策隨著宏觀和微觀環(huán)境的不同，其有效性可能迥然不同。因此，我們在學習和借鑒這些制度、政策的同時，要結合我國銀行業(yè)實際，加強政策的理論研究，做到洋為中用，制度創(chuàng)新。

　　3、建立一支精干的監(jiān)管隊伍。金融業(yè)監(jiān)管作為一種專業(yè)性很強的職業(yè)，不能視同一般行政管理部門來考量和配備干部。一方面要求具備廉潔奉公、懂管理、善管理，另一方面要具備必要的專業(yè)理論和技能。因此，應該建立相應的執(zhí)業(yè)資格制度，對不同的崗位要有不同的執(zhí)業(yè)資格標準。只有監(jiān)管隊伍的素質(zhì)提高了，才能保證監(jiān)管水平和監(jiān)管政策的有效實施。當前，應抓緊對監(jiān)管人員進行培訓，重點培訓財務會計、信貸業(yè)務和衍生金融業(yè)務的實務操作培訓。

　　4、重新梳理銀監(jiān)會體系各項工作，構建有效銀行業(yè)監(jiān)管工作秩序。監(jiān)管體制的變革，要求在機構設立、監(jiān)管理念和監(jiān)管水平等方面有一個質(zhì)的變化。如果仍然沿襲過去的管理思維和方式，銀監(jiān)會體系的各項監(jiān)管工作不可能有質(zhì)的突破。因此，新的監(jiān)管體系確立伊始，要重新梳理各項工作，重新定位各部門的職責任務，和各項工作的規(guī)范化操作程序及相應的作業(yè)標準，建立有效的內(nèi)部和外部協(xié)調(diào)運作的工作環(huán)境。要提高現(xiàn)場檢查的技能和水平，開發(fā)非現(xiàn)場風險分析預警技術，糾正傳統(tǒng)思維對監(jiān)管膚淺的認識，建立監(jiān)管成效考核和監(jiān)管責任問責制，把監(jiān)管工作從傳統(tǒng)的事務性管理轉移到科學有效的風險監(jiān)管軌道。

　　5、學習和借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管技術，開發(fā)建設適合我國銀行業(yè)實際的監(jiān)管信息網(wǎng)絡系統(tǒng)。監(jiān)管統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、網(wǎng)絡信息系統(tǒng)和非現(xiàn)場風險分析預警技術開發(fā)滯后，制約著銀行業(yè)監(jiān)管工作的有效開展。銀監(jiān)會系統(tǒng)應抓緊學習和借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管信息技術，研究開發(fā)和建設高效的信息網(wǎng)絡和監(jiān)管信息系統(tǒng)，提高監(jiān)管工作水平。