摘  要：進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)，人類面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。新公共金融正是研究如何為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)而融資的一種新理論。本文通過追溯該理論的起源，基本分析框架的勾勒，以及對(duì)其貢獻(xiàn)和局限的評(píng)價(jià)，展現(xiàn)新公共金融理論的全貌，以期對(duì)國(guó)家公共政策的制定、經(jīng)濟(jì)研究有所裨益。

    關(guān)鍵詞：新公共金融；全球公共產(chǎn)品；跨國(guó)外部效應(yīng)；全球公平發(fā)展

    一、引言

    從上個(gè)世紀(jì)末首發(fā)于東南亞國(guó)家并迅速波及全球十幾個(gè)國(guó)家和地區(qū)的金融危機(jī)，到進(jìn)入21世紀(jì)以來不斷發(fā)生的貿(mào)易爭(zhēng)端、日益猖獗的國(guó)際恐怖活動(dòng)，后來的SASR和禽流感等傳染性疾病在東亞地區(qū)的爆發(fā)及其在全球的蔓延，以及海嘯、地震、饑荒等事件接連不斷，人類的生存和發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。這一連串事件給人類帶來的心理恐慌和經(jīng)濟(jì)影響，迫使人們開始重新審視現(xiàn)代化、全球化進(jìn)程中人類生存的約束條件及公共選擇。盡管表面看來這一系列不斷發(fā)生的事件并沒有必然的內(nèi)在聯(lián)系，但是深入分析我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，它們有一共同特點(diǎn)，即后果的波及性特強(qiáng)：雖然這些事件發(fā)端于某個(gè)國(guó)家或地區(qū)，但是它會(huì)迅速傳播到其他國(guó)家甚至全球。因此，單靠一國(guó)的努力是無法應(yīng)對(duì)和有效解決的，必須進(jìn)行國(guó)際合作。這就涉及一個(gè)根本性問題：在國(guó)際層面，由誰、通過什么途徑籌集資金去解決問題？資金如何配置才既有效又公平？這就是新公共金融關(guān)注的焦點(diǎn)。

    二、新公共金融理論的邏輯起點(diǎn)和研究思路

    （一）核心概念的擴(kuò)展

    1.公共產(chǎn)品的擴(kuò)展：全球公共產(chǎn)品（Global Public Goods）

    薩繆爾森1954年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》上發(fā)表的關(guān)于“公共支出的純理論”一文中首次提出“公共產(chǎn)品”概念并給出了定義，后來這一定義一直被沿用至今。當(dāng)提出公共產(chǎn)品概念時(shí)，事實(shí)上它被限定在一國(guó)范圍之內(nèi)，所以我們稱之為國(guó)家公共產(chǎn)品（National Public Goods）。國(guó)家公共產(chǎn)品按照受益范圍的大小又可以分為全國(guó)性、準(zhǔn)全國(guó)性、地方性公共產(chǎn)品。這種按受益范圍大小區(qū)分公共產(chǎn)品層次的目的是界定公共產(chǎn)品提供上中央政府與地方政府的職責(zé)范圍。不言而喻，提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的職責(zé)在于中央政府，提供地方性公共產(chǎn)品的職責(zé)在于地方政府，而準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供則是中央與地方的共同職責(zé)。

    然而，在開放條件下，隨著政治經(jīng)濟(jì)交往的增多，尤其是國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化、全球化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，不同國(guó)度的人們不再是不相干的各自棲息于自身領(lǐng)地的居民，而是有著廣泛聯(lián)系的地球村居民，這可以看成是國(guó)家疆界在理論上的延伸。某些原來全國(guó)居民共同消費(fèi)的公共產(chǎn)品的消費(fèi)邊界隨著國(guó)家疆界在理論上的延伸而擴(kuò)展，變成幾個(gè)國(guó)家或地區(qū)的共同消費(fèi)，甚至是全球的共同消費(fèi)，前者是區(qū)域性公共產(chǎn)品，后者是全球性公共產(chǎn)品。諸如促進(jìn)國(guó)際和平和安全，控制全球性傳染疾病，預(yù)防并減輕氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)，建造國(guó)際金融體系并促進(jìn)國(guó)際金融穩(wěn)定，減少貧困和其他形式的人類剝奪等。

    公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，這兩個(gè)特點(diǎn)決定了市場(chǎng)機(jī)制提供公共產(chǎn)品的低效，因而非市場(chǎng)機(jī)制（政府）提供公共產(chǎn)品就有了一個(gè)合理的理由。政府可以依據(jù)公共權(quán)力強(qiáng)制征稅為公共產(chǎn)品融資。但是在國(guó)際領(lǐng)域，由于不存在一個(gè)超國(guó)家的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由誰通過什么途徑為全球性公共產(chǎn)品融資就成為問題的關(guān)鍵。

    2.外部性的擴(kuò)展：跨國(guó)界外部效應(yīng)

    經(jīng)濟(jì)學(xué)中判別一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（生產(chǎn)或消費(fèi)）是否產(chǎn)生外部效應(yīng)的依據(jù)是社會(huì)成本與私人成本之間的差別。如果前者大于后者，則產(chǎn)生了負(fù)的外部效應(yīng)，反之則產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)。在封閉條件下，外部效應(yīng)只局限于一國(guó)之內(nèi)，對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的影響有限。

    但是在開放條件下，以國(guó)際貿(mào)易為紐帶的國(guó)際合作將世界上絕大多數(shù)人們卷入經(jīng)濟(jì)上相互依存、文化傳統(tǒng)相互區(qū)別的地理空間。如此人們生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的影響就具有了更大的外部擴(kuò)散效應(yīng)。最典型的事例就是1997年東南亞金融危機(jī)及2003年 SARS等傳染性疾病。

    在傳統(tǒng)的外部性理論中，政府可采取稅收、污染許可證或財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等措施，消除社會(huì)成本與私人成本的差別，使外部效應(yīng)內(nèi)在化，糾正外部效應(yīng)。之所以能這樣做是因?yàn)�，一般說來在一國(guó)之內(nèi)，成本和收益總是能迫索到外部效應(yīng)的發(fā)起者的。但是，當(dāng)產(chǎn)生跨國(guó)界的外部效應(yīng)時(shí)，成本與收益的考量就與政治、意識(shí)形態(tài)、民族文化等相互關(guān)聯(lián)而變得十分復(fù)雜，使一國(guó)政府運(yùn)用公共權(quán)力糾正外部效應(yīng)的努力受到嚴(yán)格的制約。

    3.公平的擴(kuò)展：全球公平發(fā)展

    公平有社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)公平兩層含義。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公平是與分配相聯(lián)系的概念。建立在私人利益基礎(chǔ)上的市場(chǎng)機(jī)制是不可能有道德關(guān)懷的，因此公平本質(zhì)上是一種國(guó)家公共產(chǎn)品。政府往往通過收入再分配和轉(zhuǎn)移支付來達(dá)到公平和正義目標(biāo)。

    公平的全球視野就是幫助窮國(guó)戰(zhàn)勝貧困和疾病，使世界上所有的人都能享受發(fā)展的成果，所以全球公平發(fā)展也是全球公共產(chǎn)品。這不僅僅出于道德關(guān)懷，經(jīng)驗(yàn)顯示發(fā)展停滯或倒退的惡果可能殃及全世界，發(fā)展在全球安全和穩(wěn)定方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用：“……如果富國(guó)的政府幫助窮國(guó)戰(zhàn)勝貧困和疾病，身處富國(guó)的人們也將更加安全……”，“資助窮國(guó)可能有利于富國(guó)實(shí)現(xiàn)自我利益”。

    （二）新公共金融理論的邏輯起點(diǎn)：公共財(cái)政

    1776年《國(guó)富論》的出版，標(biāo)志著公共財(cái)政的創(chuàng)立。此后在近200年時(shí)間里公共財(cái)政一直以亞當(dāng)。斯密的“自由放任”思想作為理論基礎(chǔ)，信奉“看不見的手”會(huì)自動(dòng)將私人利益導(dǎo)向公共利益，于是要國(guó)家財(cái)富增長(zhǎng)，最好的政府就是干預(yù)最少的政府。因此，公共財(cái)政所關(guān)注的中心是政府如何籌集資金（稅收）來支撐有限的政府活動(dòng)，所要研究的問題也僅限于有限的政府收入本身，而且很少有深入細(xì)致的分析。這些從早期的有關(guān)公共財(cái)政的論著中可窺一斑。

    隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力的提高，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，政府的經(jīng)濟(jì)作用在加強(qiáng)。公共財(cái)政已無法解釋、分析和解決有關(guān)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和問題。特別是1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，摧毀了人們對(duì)“看不見手”的信念，而“凱恩斯革命”又激發(fā)了那些對(duì)市場(chǎng)喪失信念的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們不斷為政府干預(yù)尋求合理性依據(jù)。20世紀(jì)初逐漸形成和成熟的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，為考察政府干預(yù)是否適當(dāng)提供了依據(jù)和系統(tǒng)的理論分析框架。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)使我們認(rèn)識(shí)到，效率和公平是社會(huì)財(cái)富增加從而增加社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利的必要條件，也是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不例外。總之，時(shí)代的變遷，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化賦予了公共財(cái)政更廣泛更深層次的內(nèi)涵：從只關(guān)注政府收入本身的問題，轉(zhuǎn)變到關(guān)注政府收支對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響和公共部門本身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性及其效率。到20世紀(jì)50年代公共財(cái)政逐步演變發(fā)展成公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)。

    公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)主要分析政府所從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的后果及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系。既然“市場(chǎng)失效”給了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由，那么首先要解決的問題就是有限的資源怎樣在私人部門和公共部門之間配置才有效率？薩繆爾森在1954和1955年的論著中，借助“公共產(chǎn)品”這一概念進(jìn)行了分析，提出公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品帕累托最優(yōu)配置的必要條件，這一研究開辟了公共產(chǎn)品供給達(dá)到私人產(chǎn)品供給同樣效率的分析途徑。沿著這一途徑，蒂伯特（1956）對(duì)社區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了研究，提出“以足投票”理論，后經(jīng)斯蒂格利茨 （1977）擴(kuò)展，形成地方性公共產(chǎn)品有效供給的一般理論。這些研究說明：第一，非市場(chǎng)機(jī)制（政府）提供的公共產(chǎn)品獲得如市場(chǎng)機(jī)制提供的私人產(chǎn)品那樣效率的必要?dú)⒓�是：提供公共產(chǎn)品的邊際成本等于它的每個(gè)消費(fèi)者的邊際支付（稅收）總和；第二，只有在勞動(dòng)力和資本自由流動(dòng)的前提下，才可進(jìn)行再分配；第三，公共產(chǎn)品的層次性決定了各級(jí)政府在資源配置和收入分配方面的職責(zé)分工不同。

    盡管公共財(cái)政只研究政府收入本身，而公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)賦予了支出與收入同等重要的地位，但是兩者卻有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是這些研究都只局限于國(guó)家層面，提供公共產(chǎn)品的職責(zé)自然就落在國(guó)家權(quán)力的代表——政府頭上。依此類推，全球公共產(chǎn)品的提供、跨國(guó)外部效應(yīng)的糾正也應(yīng)該是一個(gè)全球性機(jī)構(gòu)的職責(zé)。但是迄今為止，還沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力超越國(guó)家權(quán)力，因而也不存在一個(gè)全球性政府，聯(lián)合國(guó)也只不過是一個(gè)“俱樂部”式的機(jī)構(gòu)，不具有超國(guó)家的強(qiáng)制權(quán)力，這就產(chǎn)生一個(gè)問題：國(guó)家層面，政府可以通過強(qiáng)制性征稅為國(guó)家公共產(chǎn)品籌集資金，國(guó)際層面，在全球性政府缺位的情況下由誰通過什么途徑為全球公共產(chǎn)品以及其他需要全球集體行動(dòng)的事情籌集資金？很顯然不可能強(qiáng)制性征稅，即使聯(lián)合國(guó)可以通過“會(huì)費(fèi)”籌集一些，但對(duì)于那些拒不交費(fèi)的國(guó)家，唯一的強(qiáng)制性手段也只能是驅(qū)逐出“會(huì)”。由此看來，在全球化條件下公共財(cái)政或公共經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)重新被定義和塑造。

    三、新公共金融的基本分析框架

    （一）新公共金融界定

    1.新公共金融的含義

    如果說公共財(cái)政是單主體的國(guó)家主義模型，那么公共經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)和國(guó)家（政府）互動(dòng)的雙主體的混合經(jīng)濟(jì)模型，公共部門和私人部門是競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系。

    新公共金融是在吸收了混合經(jīng)濟(jì)模型的這一“合作”模式的基礎(chǔ)上，為全球化的各種需求融資。它拓寬了公共財(cái)政主要以單一的國(guó)家為中心的局面，涵蓋了為迎接全球化挑戰(zhàn)的國(guó)際和國(guó)內(nèi)需求的幾乎所有方面，它把公私合作關(guān)系引向全球化公共政策領(lǐng)域。由于它主要是為迎接全球化挑戰(zhàn)融資，因而稱其為公共金融更合適。

    2.新公共金融的目標(biāo)

    新公共金融是為應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)融資，因而與以往的公共部門經(jīng)濟(jì)一樣，新公共金融的目標(biāo)仍然是效率與公平。這里的效率是指全球公共產(chǎn)品的配置效率，關(guān)鍵是確定哪些是全球公共產(chǎn)品或區(qū)域公共產(chǎn)品，由誰來組織提供，成本如何分擔(dān)等等；這里的公平是指發(fā)展問題的全球公平，在國(guó)家領(lǐng)域，收入分配的公平通常通過稅收和轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，在國(guó)際領(lǐng)域也能通過這兩種手段實(shí)現(xiàn)嗎？如果可以，由誰來實(shí)施？否則，如何實(shí)現(xiàn)全球公平？

    （二）全球公共產(chǎn)品及公平發(fā)展的生產(chǎn)路徑

    全球化，特別是經(jīng)濟(jì)全球化，使國(guó)與國(guó)之間的相互依賴性增強(qiáng)，產(chǎn)生了新的跨國(guó)需求，如需要國(guó)家政策更簡(jiǎn)單透明、需要協(xié)調(diào)公共政策、糾正跨國(guó)外部效應(yīng)等。這些需求可能來自國(guó)外，也可能來自國(guó)內(nèi)，甚至可能來自政府自身。這些需求信息通過各種途徑和方式揭示出來，才有了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供。由于政府是國(guó)家公共產(chǎn)品的提供主體，它可以通過多條途徑促使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，如建立激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)私人部門生產(chǎn)；強(qiáng)制個(gè)人和企業(yè)改變自身的行為使之符合社會(huì)公眾的愿望（這種行為改變帶來的正外部效應(yīng)也是公共產(chǎn)品）；政府主動(dòng)生產(chǎn)和提供中間公共產(chǎn)品（如準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)）、最終公共產(chǎn)品（如國(guó)家安全、法律、制度）等。

    在國(guó)家領(lǐng)域，某一公共產(chǎn)品總體供給水平等于各路徑產(chǎn)出的該種公共產(chǎn)品的總和。推而廣之，全球公共產(chǎn)品也應(yīng)由該種國(guó)家公共產(chǎn)品加總產(chǎn)生，這在很多情況下是如此。但是，在某些情況下，一種全球公共產(chǎn)品的總體供給水平卻等于“最弱環(huán)節(jié)”該公共產(chǎn)品的供給水平，改善公共衛(wèi)生服務(wù)和航空安全措施就是很好的例證，這是典型的“漏桶效應(yīng)”，因而需要通過跨國(guó)合作以提高全球公共產(chǎn)品的供給效率。同時(shí)，又由于在國(guó)際層面不能如在國(guó)家層面那樣強(qiáng)制征稅，這就產(chǎn)生成本如何分擔(dān)的問題，正是這一問題導(dǎo)引經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行深入細(xì)致的研究。

    對(duì)全球公平發(fā)展的官方援助過去更多地出于道德和倫理關(guān)懷，這導(dǎo)致了官方援助的不穩(wěn)定性，這種不穩(wěn)定性可能會(huì)給受助的發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)政策舉措帶來成本高昂的斷層。當(dāng)然道德和倫理關(guān)懷并非不重要，只是不能僅局限于此，如果加入國(guó)家利益的考量，效果要好得多，因?yàn)椴话l(fā)展所帶來的疾病、暴力等會(huì)使發(fā)達(dá)國(guó)家付出更高的代價(jià)。因此支持發(fā)展的路徑不應(yīng)僅局限于官方援助，還應(yīng)該開辟其他的生產(chǎn)路徑，如跨國(guó)外部效應(yīng)的內(nèi)部化、提供足量的區(qū)域性和全球性公共產(chǎn)品、對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家投資、開放貿(mào)易、提供就業(yè)、進(jìn)行市場(chǎng)整合等等。

    （三）新公共金融的政策方法和工具創(chuàng)新

    在國(guó)際領(lǐng)域的一切政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只有得到主權(quán)國(guó)家的認(rèn)可和配合才能順利有效地進(jìn)行，因而面對(duì)全球性挑戰(zhàn)，新公共金融的政策方法和工具應(yīng)同時(shí)注重兩個(gè)方面，即國(guó)界之內(nèi)的國(guó)際合作和跨國(guó)界的國(guó)際合作。

    1.國(guó)界之內(nèi)的國(guó)際合作

    在開放的條件下，國(guó)家為了自身的發(fā)展和加強(qiáng)其國(guó)際地位，必須對(duì)外部壓力做出反應(yīng)，加強(qiáng)國(guó)際合作，同時(shí)考慮外部需求和內(nèi)部需求。當(dāng)然這也是有條件的，同樣要考慮合作的成本和收益，通過權(quán)衡在國(guó)內(nèi)政策中做出相應(yīng)的安排。

    第一，在政府預(yù)算和防止負(fù)跨國(guó)外部性之間平衡。自“凱恩斯革命”以來，各國(guó)政府預(yù)算的壓力在不斷加大，因?yàn)橐环矫婀�共開支因人口老齡化、義務(wù)教育等內(nèi)部需求而不斷擴(kuò)大，另一方面全球化又強(qiáng)烈影響了政府收入——為消除勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的流動(dòng)障礙，很多國(guó)家稅收制度都傾向于國(guó)內(nèi)稅，尤其是增值稅。而同時(shí)全球氣候變化、傳染性疾病的爆發(fā)以及全球經(jīng)濟(jì)衰退等負(fù)跨國(guó)外部性對(duì)政府公共開支施以更大的壓力，如果僅考慮政府預(yù)算的平衡，那么負(fù)跨國(guó)外部效應(yīng)累積的結(jié)果會(huì)引發(fā)全球性財(cái)政危機(jī)。因此國(guó)內(nèi)政策必須在政府預(yù)算和防止負(fù)跨國(guó)外部性之間進(jìn)行平衡。

    跨國(guó)外部性內(nèi)部化的政策工具有：管制、財(cái)政激勵(lì)、國(guó)家污染權(quán)交易機(jī)制及配額系統(tǒng)；平衡政府預(yù)算的措施有：擴(kuò)展財(cái)政會(huì)計(jì)賬目以促進(jìn)預(yù)算可持續(xù)性、創(chuàng)造必要的財(cái)政計(jì)提空間、增加對(duì)預(yù)算程序中政治因素的考量。

    第二，與全球市場(chǎng)合作以管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)開放帶來了機(jī)遇，但同時(shí)帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)也在加大，它要求政府創(chuàng)新宏觀市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理工具。在這方面可借鑒20世紀(jì)金融和保險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)：將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟酱罅康氖袌?chǎng)主體上，鼓勵(lì)其在有效益的前提下承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從而在一定程度上避免單個(gè)主體因懼怕?lián)p失而打消從事有前途的風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)的意愿。隨著市場(chǎng)的全球化，國(guó)家可通過國(guó)際資本市場(chǎng)來跨國(guó)界地置換和分散國(guó)家特定性風(fēng)險(xiǎn)。“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指數(shù)化債券”就是這樣一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具：通過推動(dòng)與宏觀經(jīng)濟(jì)總值如國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤的指數(shù)化證券的交易，即將國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與債務(wù)比率控制在一個(gè)小范圍內(nèi)，從而使得國(guó)家主體可對(duì)重大衰退的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)沖。

    第三，國(guó)內(nèi)政策構(gòu)成應(yīng)從國(guó)家層次轉(zhuǎn)向國(guó)際層次。對(duì)于防范恐怖襲擊、控制傳染性疾病的傳播這類“最弱環(huán)節(jié)類型”的全球公共產(chǎn)品來說，最好的做法不是花費(fèi)更多資金用于提升本國(guó)安全系統(tǒng)，而是幫助貧窮的、最弱環(huán)節(jié)的國(guó)家，從而對(duì)全球安全做出貢獻(xiàn)。

    稅收領(lǐng)域的問題也是如此。大多稅收問題是通過雙邊而不是多邊渠道進(jìn)行解決的。如對(duì)流動(dòng)性主體雙重課稅問題，目前全球已有2000多個(gè)避免雙重課稅的雙邊協(xié)定，然而還是有很多“收入流”能規(guī)避當(dāng)前的協(xié)定安排，逃過國(guó)家稅收部門的監(jiān)管。逃稅、避稅、轉(zhuǎn)讓定價(jià)以及稅收競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的收入大量流失。出于效率和公平考慮，這個(gè)問題應(yīng)該通過多邊渠道、遵循兩個(gè)原則解決：即資本輸出中性以及國(guó)際公正。隨著電子商務(wù)以及其他因素不斷侵蝕國(guó)家的征稅能力，全球稅務(wù)合作在逐漸增多，且各類稅收協(xié)定都依照“經(jīng)合組織”及聯(lián)合國(guó)《協(xié)定范本》制定。這意味著將稅收體系這一國(guó)家公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)槿�球公共產(chǎn)品。總之，將國(guó)家政策構(gòu)成從國(guó)家層次推向國(guó)際層次，可以避免國(guó)家間過度競(jìng)爭(zhēng)，改善各國(guó)的狀況且不會(huì)侵蝕國(guó)家的決策主權(quán)。

    2.超國(guó)界的國(guó)際合作

    第一，向私人部門開放跨國(guó)界的國(guó)際合作項(xiàng)目。在過去幾十年中，一開始人們無限信任市場(chǎng)的作用，但“市場(chǎng)失靈”使人們將這種信任轉(zhuǎn)而寄托于政府身上，只是當(dāng)政府也如市場(chǎng)那樣“失靈”時(shí)，現(xiàn)實(shí)世界中的人們才清醒地認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)和政府兩種機(jī)制不是相互替代，而是相互補(bǔ)充的，公私伙伴關(guān)系就是在實(shí)踐中探索出來的一種市場(chǎng)和政府相互補(bǔ)充的模式。

    在全球化條件下，這種模式可以有效地彌補(bǔ)因“政府缺位”導(dǎo)致的全球性公共產(chǎn)品供給不足和糾正跨國(guó)外部效應(yīng)等問題。這是因?yàn)椋浩湟�，某些政策問題常常達(dá)到危機(jī)的程度才會(huì)被納入國(guó)際政策議程，很多政府間機(jī)構(gòu)有多重使命，使得他們難以通過以結(jié)果導(dǎo)向型的方式解決這些緊急問題，而公私伙伴關(guān)系和單一事件融資機(jī)制在這方面具有比較優(yōu)勢(shì)；其二，新的金融技術(shù)（包括證券化和項(xiàng)目融資）正隨著私營(yíng)主體一起進(jìn)入國(guó)際合作領(lǐng)域，這使國(guó)際合作項(xiàng)目能夠通過轉(zhuǎn)向金融市場(chǎng)克服資源的約束；其三，營(yíng)利和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)參與全球公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，可糾正政府間合作失敗——當(dāng)影響到其切身利益的全球公共政策由于政府間談判陷入政治僵局，或者因?yàn)橐恍﹪?guó)家政府搭便車而不能在國(guó)際合作項(xiàng)目中發(fā)揮應(yīng)有的作用而產(chǎn)出不足時(shí)，他們會(huì)采取集體行動(dòng)督促政府糾正政府間合作的失敗。

    第二，私人利益與全球公共產(chǎn)品供給結(jié)合。隨著私人部門越來越多地介入全球公共產(chǎn)品領(lǐng)域，他們會(huì)更多地考慮投資回報(bào)。這就要求考察合作的經(jīng)濟(jì)合理性以及市場(chǎng)導(dǎo)向性。

    獲得凈收益是“合作”的前提，這可以通過“成本收益法”對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算。但是即使“合作”的凈收益巨大，如果分配不均合作也難以開展。因而，為了得到對(duì)集體行動(dòng)的政治支持從而開發(fā)潛在的收益，就需要一些再分配措施，例如以資金轉(zhuǎn)移的形式激勵(lì)那些不能從全球公共產(chǎn)品供給中得到凈收益或者收益較少的國(guó)家的參與，讓合作對(duì)有關(guān)各方都具有經(jīng)濟(jì)合理性從而使國(guó)際合作順利進(jìn)行。

    除此之外，還應(yīng)重視市場(chǎng)手段的運(yùn)用。逐利的市場(chǎng)行為主體可能會(huì)設(shè)法去創(chuàng)造一個(gè)新市場(chǎng)，這時(shí)政府間組織的作用就是與他們協(xié)作并幫助開發(fā)市場(chǎng)（資助創(chuàng)新行為或者發(fā)揮管制功能），并且促進(jìn)對(duì)現(xiàn)存市場(chǎng)的使用，如發(fā)展中國(guó)家的生產(chǎn)者很難利用國(guó)際商品期貨市場(chǎng)，政府間組織可在發(fā)展中國(guó)家建立國(guó)內(nèi)中介，并且通過提供技術(shù)援助和其他服務(wù)來幫助這些中介組織取得成功。

    當(dāng)然對(duì)全球公共產(chǎn)品的供給應(yīng)以國(guó)家層面為主，盡可能減少國(guó)際層面的干預(yù)，特別是對(duì)一國(guó)政府產(chǎn)生財(cái)政影響的干預(yù)�？梢园凑找韵缕�好層次進(jìn)行：國(guó)家——市場(chǎng)——管制——激勵(lì)公私合作——對(duì)外援助，只有當(dāng)前一個(gè)偏好不足時(shí)，其后一個(gè)偏好才被考慮。

    第三，提高對(duì)外援助的效率，促進(jìn)全球公平發(fā)展。雖然公平發(fā)展取決于足量的對(duì)外援助，但更高的援助效率能夠減少資源浪費(fèi)，并且可能更好地說服捐助者支持對(duì)外援助。提高援助效率的方法可從四個(gè)方面加以考慮：一是基于一個(gè)國(guó)家的收入水平和制度發(fā)展選擇使用貸款和贈(zèng)款。貸款和贈(zèng)款一直是對(duì)外援助的主要方面，體制脆弱的最貧困國(guó)家應(yīng)該只接受贈(zèng)款，隨著一國(guó)收入的提高和制度的健全，貸款相對(duì)于贈(zèng)款的份額可以加大，直到援助全部通過貸款提供。二是提供足量的區(qū)域和全球公共產(chǎn)品。援助的有效使用以及發(fā)展的成效取決于持續(xù)、高度地重視公平和足量的區(qū)域和全球公共產(chǎn)品供給。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，提供這些公共產(chǎn)品的潛在好處是十分巨大的。例如，多邊貿(mào)易機(jī)制的改變?yōu)榘l(fā)展中國(guó)家?guī)�來的好處可能近雙倍于目前官方發(fā)展援助；新的特別提款權(quán)發(fā)放方法可能會(huì)極大地減少高成本地持有外匯儲(chǔ)備的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)抗金融危機(jī)。三是促進(jìn)私營(yíng)主體介入發(fā)展�？赏ㄟ^對(duì)發(fā)展進(jìn)行投資來減少私營(yíng)部門的風(fēng)險(xiǎn)，如提前購買承諾，獎(jiǎng)勵(lì)成功的創(chuàng)新者，前提是他們開發(fā)的產(chǎn)品符合特定的承諾。四是加強(qiáng)全球公共產(chǎn)品和對(duì)外援助之間的一致性。

    四、評(píng)價(jià)與展望

    （一）對(duì)新公共金融的評(píng)價(jià)

    1.新公共金融的主要貢獻(xiàn)。第一，新公共金融拓展了研究視閾——將其置于全球框架下。這一拓展為新公共金融提出了任務(wù)，更重要的是為各國(guó)國(guó)家公共政策的制定提出了新的目標(biāo)——調(diào)和國(guó)內(nèi)外需求。第二，以往更多地從政治和道德倫理層面解釋國(guó)際合作動(dòng)力，新公共金融將“自利本性”納入考量，重構(gòu)國(guó)際合作的動(dòng)力機(jī)制。這一步有著重大的意義，它把國(guó)際合作從一個(gè)本質(zhì)上政府間的過程轉(zhuǎn)變成一個(gè)多元主體的過程，為全球公共政策、方法、技術(shù)及工具的創(chuàng)新提供理論支撐。第三，借鑒并融合了公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融工程學(xué)、環(huán)境和衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)、國(guó)際關(guān)系學(xué)、組織行為學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)，結(jié)合了行為經(jīng)濟(jì)學(xué)、激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共選擇、委托—代理理論的見解，這種多學(xué)科性反映了全球性挑戰(zhàn)的本質(zhì)，同時(shí)也為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)提供一個(gè)研究范式。第四，研究方法上采用案例分析法，從案例的解剖中提純政策、工具、方法，為以后的新公共金融實(shí)踐，尤其是新公共金融技術(shù)工具的研究和開發(fā)積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

    2.新公共金融的局限。作為一種新的理論，新公共金融沒有形成邏輯嚴(yán)密的理論體系。僅拓展了幾個(gè)重要的分析概念，如全球公共產(chǎn)品等，其理論基礎(chǔ)仍然停留在公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)階段，因而不能很好地解釋在國(guó)際領(lǐng)域的新問題。第一，全球公共產(chǎn)品有效供給的標(biāo)準(zhǔn)是什么？基于國(guó)家公共產(chǎn)品的“薩繆爾森條件”能否適用于全球公共產(chǎn)品？之所以提出這個(gè)問題，是因?yàn)椤八_繆爾森條件”假設(shè)：國(guó)家是公共產(chǎn)品的單一提供者，且公共產(chǎn)品的提供成本由本國(guó)居民納稅支付。全球公共產(chǎn)品因提供主體的多元化和無權(quán)對(duì)外國(guó)居民普遍征稅而難以滿足假設(shè)條件；第二，市場(chǎng)不能有效地提供公共產(chǎn)品、糾正外部效應(yīng)等，這就為政府干預(yù)提供了合理的理由。這一理由在全球公共產(chǎn)品的提供等問題上是否還成立？如果回答是肯定的，那么又如何解釋某些國(guó)家（政府）在全球公共產(chǎn)品提供方面的“搭便車”行為和非政府主體糾正政府間合作失敗的行為？第三，“蒂伯特效應(yīng)”顯示，公共產(chǎn)品具有在受益范圍內(nèi)共同消費(fèi)的特點(diǎn)，這意味著許多人（有時(shí)是所有人）對(duì)該產(chǎn)品的成本和收益的偏好相同。那么全球公共產(chǎn)品也應(yīng)具有在全球范圍內(nèi)消費(fèi)的公共性，但是全球存在的巨大的差異性和差別性說明，全球公共產(chǎn)品的偏好差異很大，那么全球公共產(chǎn)品到底應(yīng)該反映誰的偏好？與此相關(guān)的是，如何獲得關(guān)于全球公共產(chǎn)品真實(shí)偏好的信息？目前新公共金融卻繞開這些必需回答的理論問題，將研究重心放在技術(shù)性政策工具方面。

    （二）對(duì)未來研究和應(yīng)用的展望

    新公共金融的研究者們也已經(jīng)意識(shí)到了這些應(yīng)該回答而沒有回答的問題的重要性，這實(shí)際上也指出了后續(xù)研究的方向和重點(diǎn)。相信對(duì)這些問題的研究結(jié)果會(huì)最終產(chǎn)生一個(gè)關(guān)于新公共金融的綜合理論。

    事實(shí)上一些新公共金融方法、技術(shù)和政策工具已經(jīng)在國(guó)際合作領(lǐng)域得到運(yùn)用，這些方法、技術(shù)、政策工具正是從實(shí)踐中總結(jié)提煉出來的，如支持農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的提前購買承諾、降低私人投資風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保工具、減少全球環(huán)境污染的“碳”基金等。這說明新公共金融理論并非空中樓閣，它有著廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)和強(qiáng)大的生命力。然而，要使國(guó)家公共政策的制定更好的兼顧國(guó)家內(nèi)外部需求，更彈性地使用政策制定權(quán)力還有很長(zhǎng)的路，尤其對(duì)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)中處于劣勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家而言更是如此。

    總之，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)大師斯蒂格利茨所言，新公共金融“是一座里程碑，也是一個(gè)重要開端。未來歲月里，人們將在它開拓的領(lǐng)地里耕種收獲�！�