稅收優(yōu)惠是指一個國家或地區(qū)為了達到一定的經(jīng)濟目標和社會目標，對特定納稅人或征稅對象給予照顧和鼓勵而采取的減輕或免除稅負的措施。我國稅收優(yōu)惠在吸引外資、引進技術(shù)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要的作用。但也不可否認，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和其他客觀經(jīng)濟條件的變化，以及稅收制度的進一步深化改革，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。加強稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)，完善稅收優(yōu)惠制度已勢在必行。

　　一、我國稅收優(yōu)惠法制化的現(xiàn)狀

　　1994年稅制改革，廢除了許多不合時宜的稅收優(yōu)惠措施，縮小了減免范圍，但仍屬于法制化的初級階段，依然存在一些問題。

　?。ㄒ唬┒愂諆?yōu)惠的法律效力低，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。

　　目前我國開征或準備開征的18個稅種中，經(jīng)過正式立法的只有《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》和《稅收征收管理法》。其他稅種仍然停留在由國務(wù)院發(fā)布暫行條例和規(guī)定，由財政部發(fā)布實施細則和解釋通知的水平上，立法層次低，法律效力低，在實際操作中，執(zhí)行力度不強，無法滿足社會主義市場經(jīng)濟法制化的迫切要求。以企業(yè)所得稅為例，內(nèi)資企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠措施只在國務(wù)院發(fā)布的暫行條例第八條列了兩項規(guī)定，至于具體采取哪些稅收優(yōu)惠措施，則散見于其后由財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》和《企業(yè)所得稅若干政策問題的通知》，這不僅使稅收優(yōu)惠措施缺乏規(guī)范性，而且其法律效力也遠遠落后于涉外企業(yè)所得稅。此外，由于稅收優(yōu)惠政策多層次，使稅收制度復(fù)雜化，缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠在政策導(dǎo)向上忽視了財政需要。

　　在改革開放初期，我國對外國投資者采用全面優(yōu)惠原則，這在當時的特定環(huán)境下的確起到了吸引外資的積極作用。但是，隨著我國投資環(huán)境的逐步改善，市場經(jīng)濟環(huán)境的逐步形成，這種全面優(yōu)惠的弊端越來越明顯，主要表現(xiàn)在放棄的稅收較多，稅務(wù)成本較高。同時，在尚未同跨國納稅人的居住國政府普遍簽訂國際稅收協(xié)定的情況下，實行全面優(yōu)惠并不一定能得到預(yù)期效果。而我國由于經(jīng)濟的高速發(fā)展，由政府財政投入的基礎(chǔ)建設(shè)不斷擴大，地方政府為滿足財政需求而導(dǎo)致“減稅增費”現(xiàn)象愈演愈烈，使稅收優(yōu)惠在政策導(dǎo)向上忽視對財政需求的缺點更突出了。因此，根據(jù)我國現(xiàn)有的財力，必須嚴格實行稅收優(yōu)惠的總量控制和效益控制，以免不適當?shù)赜绊憫?yīng)有的財政收入和國家的宏觀調(diào)控。

　　（三）缺乏與開放型經(jīng)濟發(fā)展相匹配的條件。

　　隨著改革開放的不斷深入發(fā)展，我國經(jīng)濟正逐步與世界經(jīng)濟接軌。但現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠明顯缺乏與開放型經(jīng)濟發(fā)展相匹配的條件。

　　1、政策法規(guī)不明晰。各稅種的稅收優(yōu)惠層次不同，難免出現(xiàn)重疊、不合理現(xiàn)象，減弱了對外商投資的吸引力；政策法規(guī)的持續(xù)性、穩(wěn)定性較差，使外商進行投資時顧慮重重，不敢加大投資力度；政策法規(guī)的不明晰也使我國在參與國際經(jīng)濟事務(wù)中常處于不利地位。

　　2、沒有解決加入世貿(mào)組織要求的國民待遇問題。根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定無歧視原則和關(guān)貿(mào)總協(xié)定中國工作組對我國提出的要求，在投資政策上要做到全國統(tǒng)一，取消各個不同區(qū)域給予差別待遇的規(guī)定，實行同一關(guān)境內(nèi)稅負待遇一律平等。雖然，1994年稅制改革邁出了國民待遇無差別的第一步，但仍有不少的阻力：首先，涉外稅收優(yōu)惠措施造成的超國民待遇局面沒有改變；其次，進出口關(guān)稅的名義稅率仍未達到加入世貿(mào)的要求。由于關(guān)稅是一國對外經(jīng)貿(mào)的最后防線，為避免對國內(nèi)企業(yè)沖擊過大，只能慢慢降低稅率，這需要時間的過渡。再者，區(qū)域經(jīng)濟不均衡的狀況沒有改變。長期以來，國家為鼓勵沿海地區(qū)加速經(jīng)濟發(fā)展，給予許多稅收優(yōu)惠，雖取得了一定的成效，但區(qū)域經(jīng)濟不均衡狀況卻加劇了。如何改變這種狀況，為“入世”創(chuàng)造國民待遇無差別的理想環(huán)境，正是推進稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)必須解決的實際問題。

　　二、推進稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)的對策

　　通過上述分析，我們可以看出，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠必須進一步改革完善，必須加強法制化的建設(shè)，從而高效、科學(xué)地發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。

　?。ㄒ唬┒愂諆?yōu)惠法制化的目標。

　　當前的任務(wù)是規(guī)范稅收優(yōu)惠，在不違背稅制改革基本原則的前提下，繼續(xù)針對個別可能危及經(jīng)濟發(fā)展與穩(wěn)定大局的問題采取靈活或緩解的稅收優(yōu)惠措施。長遠的目標是根據(jù)國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況，借鑒國外先進經(jīng)驗，建立符合社會主義市場經(jīng)濟法制建設(shè)要求的科學(xué)、合理的稅收優(yōu)惠法制體系。

　?。ǘ┒愂諆?yōu)惠法制化應(yīng)遵循的原則。

　　1、適度兼顧的原則。在稅源一定的條件下，稅收優(yōu)惠與稅收收入互為消長，滿足稅收優(yōu)惠的需求必然要以犧牲暫時的稅收收入為代價。稅收收入受到過多的損失，不但會影響國家預(yù)算的平衡，嚴重時還會影響宏觀調(diào)控。但從周期上分析，兩者又是辯證統(tǒng)一，相輔相成的。推進稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)應(yīng)做到：科學(xué)地把握稅收優(yōu)惠的范圍、規(guī)模，兼顧眼前利益和長遠利益，兼顧國家財政和宏觀經(jīng)濟發(fā)展的需要，使之相互適應(yīng)、和諧。

　　2、扶持調(diào)節(jié)的原則。市場經(jīng)濟客觀上要求稅收按照相對的“中性”、“彈性”原則來進行，減少對社會經(jīng)濟活動的干擾，為各納稅主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。但由于市場經(jīng)濟特有的缺陷和盲目性，難免會有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理和分配不公等矛盾。因此，國家制定和實施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，以扶持國計民生所需的行業(yè)、部門，減輕特定納稅人的社會負擔(dān)，調(diào)節(jié)收入差距，緩解分配不公的矛盾。

　　3、公平稅負、促進競爭的原則。只有公平稅負，才能使各種類型的納稅人，處在同等的外部條件下，發(fā)揮各自優(yōu)勢，開展有益競爭，從而既能保證財政收入，強化國家宏觀調(diào)控能力，又能鼓勵先進，鞭策落后，發(fā)揮市場經(jīng)濟優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置。稅收優(yōu)惠必須嚴格遵守這一原則。還需要說明的是，公平稅負包含了橫向和縱向公平的內(nèi)容，征稅要適應(yīng)不同類別納稅人的承受力。

　?。ㄈ┩晟贫愂諆?yōu)惠法制化的措施。

　　1、從立法的角度進行改革。

　?。?）建立以稅收基本法為主體的稅收法律體系。稅收基本法是指用以統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)各單行稅法、法規(guī)，具有最高法律地位和法律效力的稅法。作為統(tǒng)馭各單行稅法、法規(guī)的母法，其制定對于我國稅制改革的深化、稅收立法的完善和稅收司法的加強將起到重要的保障作用。就完善稅收優(yōu)惠法制化而言，首先，鑒于稅收優(yōu)惠要適應(yīng)不同時期的政策需要和實際情況，有較大的時效性，為保持作為稅收基本法的穩(wěn)定性，可以考慮在稅收基本法中只講共同性、原則性的內(nèi)容，而將具體優(yōu)惠措施明確授權(quán)給國務(wù)院。其次，根據(jù)稅收優(yōu)惠在我國經(jīng)濟發(fā)展中所處的重要地位，應(yīng)該制定兼具實體法和程序法為一體的稅收優(yōu)惠法律。作為實體法的要求，應(yīng)規(guī)定享有稅收優(yōu)惠的納稅人的權(quán)利和義務(wù)；作為程序法的要求，應(yīng)規(guī)定判別是否為符合條件的納稅人的程序等。至于稅收優(yōu)惠來取的具體措施項目、內(nèi)容、辦法和審批程序，則由國務(wù)院根據(jù)稅收基本法的明確授權(quán)，與稅法的實施條例并列，單獨立法，以加強稅收優(yōu)惠法制的規(guī)范性、透明性和整體性，并便于執(zhí)行和實施調(diào)整、修訂?？偠灾愂諆?yōu)惠納入稅收基本法是建立全面的、以稅收基本法為主體的稅收法律體系的具體要求。

　?。?）統(tǒng)一內(nèi)外稅制，統(tǒng)一優(yōu)惠標準。首先，對內(nèi)外資企業(yè)使用統(tǒng)一的稅法征稅，是國際通行做法。我國繼統(tǒng)一內(nèi)外資流轉(zhuǎn)稅制和中外籍個人所得稅制之后，抓緊統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制，是當前大勢所趨。其次，統(tǒng)一優(yōu)惠標準?，F(xiàn)行內(nèi)外資企業(yè)所得稅中最大的差別是實行不同的稅收優(yōu)惠措施。而且主要集中在以減免稅為主的優(yōu)惠方式上。考慮到目前的經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)再停留在以往粗放型經(jīng)營發(fā)展的水平上，國家應(yīng)為外資企業(yè)創(chuàng)造更科學(xué)、更優(yōu)越的投資環(huán)境，而不是采用過去的“低稅”政策。所以，可以通過統(tǒng)一稅制的機會，在稅法中明確規(guī)定消除以減免稅為主的直接稅收優(yōu)惠方式，統(tǒng)一采用軟科學(xué)的間接稅收優(yōu)惠方式，以體現(xiàn)公平性。

　　2、加強對稅收優(yōu)惠執(zhí)法的管理。

　　首先，規(guī)范稅收優(yōu)惠執(zhí)法，杜絕“人情稅”、“關(guān)系稅”。主要是加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督上應(yīng)強化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的職能，堅決杜絕執(zhí)法人員利用法律賦予的行政職權(quán)損害國家利益；外部監(jiān)督指社會監(jiān)督，主要是通過稅收法律制度的宣傳、使全民對稅法更了解，明確自己的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)督執(zhí)法人員的行為，及時指正其不法行為。其次，提高稅務(wù)執(zhí)法人員的素質(zhì)。一方面是提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，增強實務(wù)操作中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力；另一方面是加強稅務(wù)執(zhí)法人員的思想品德教育和法制教育，使執(zhí)法人員明確為億服務(wù)和依法治稅的宗旨，公正嚴明地執(zhí)法，樹立新型的社會主義稅務(wù)工作形象。

　　3、借鑒外國先進經(jīng)驗，建立科學(xué)有效的稅收優(yōu)惠法制化體系。

　　推進稅收優(yōu)惠法制化建設(shè)，不僅是稅收優(yōu)惠法律、法規(guī)的完善，執(zhí)法、司法的強化，還涉及如何與國家經(jīng)濟相協(xié)調(diào)、相促進的問題，并與之相配套。我們應(yīng)放眼未來，借鑒國外行之有效的做法，結(jié)合我國的實際情況，建立科學(xué)，有效的稅收優(yōu)惠法制化體系，即建立以稅收基本法的有關(guān)規(guī)定為核心，以國家大政方針為基準，以各種具體的法規(guī)措施為內(nèi)容的稅收優(yōu)惠法制化體系。