2005年1月7日布什簽署行政令成立兩黨稅改顧問(wèn)團(tuán)，其成員由前資深參議員、眾議員、教授和前國(guó)內(nèi)收入局局長(zhǎng)組成，為簡(jiǎn)化稅法、提高公平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供財(cái)政收入中性的稅收改革建議。顧問(wèn)團(tuán)于11月1日將稅改建議報(bào)告遞交財(cái)政部長(zhǎng)，報(bào)告經(jīng)財(cái)政部和總統(tǒng)審議修改后遞交國(guó)會(huì)。報(bào)告受到美國(guó)社會(huì)各階層、企業(yè)、跨國(guó)公司和主要貿(mào)易伙伴國(guó)的廣泛關(guān)注，這將對(duì)他們的利益產(chǎn)生多方面的影響。

　　過(guò)于復(fù)雜的聯(lián)邦稅收體系，造成稅法條文解釋的多態(tài)性和過(guò)高的稅收管理及遵從成本，各種特殊稅收條款、優(yōu)惠造成實(shí)際上的不平等，為各種避稅行為大開(kāi)方便之門(mén)。發(fā)生在2003年安龍公司（Enron）稅案就是充分利用以上漏洞達(dá)到避稅目的最具代表性的案例，參與調(diào)查的國(guó)內(nèi)收入局官員在法院判決后承認(rèn)，安龍公司以避稅為目的而設(shè)計(jì)的各種復(fù)雜交易完全符合法律文字規(guī)定，從其合理性及實(shí)質(zhì)來(lái)看，應(yīng)在避稅與偷稅之間的模糊區(qū)域上，問(wèn)題的定性取決于法院對(duì)稅法的詮釋?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密說(shuō)過(guò)，自由市場(chǎng)是由“看不見(jiàn)的手”指引，然而在當(dāng)今的美國(guó)社會(huì)實(shí)際中，稅法對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的影響力大大超過(guò)了“無(wú)形的手”，扭曲了市場(chǎng)信號(hào)，經(jīng)濟(jì)行為節(jié)稅傾向明顯，造成經(jīng)濟(jì)資源不合理流動(dòng)和浪費(fèi)。在充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)行稅收體制缺陷基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)會(huì)議聽(tīng)證形式，顧問(wèn)團(tuán)綜合了多種建議，同時(shí)兼顧聯(lián)邦制度（Federalism）、聯(lián)邦稅收管理體系、國(guó)內(nèi)收入局機(jī)構(gòu)改革[1]、州及地方立法等諸多因素，提出了兩種取得一致意見(jiàn)的改革方案[2]，即簡(jiǎn)化所得稅方案（Simplified Income Tax Plan）和增長(zhǎng)與投資方案（Growth and Investment Tax Plan）。

　　兩改革方案的共同要素

　　這兩種方案通過(guò)不同的方式以達(dá)到簡(jiǎn)化稅法、掃除儲(chǔ)蓄與投資的障礙、擴(kuò)大稅基的目標(biāo)。簡(jiǎn)化所得稅方案是現(xiàn)行所得稅體系的改進(jìn)版，通過(guò)簡(jiǎn)化提高效率、降低稅收成本；增長(zhǎng)與投資方案則在基本不改變稅負(fù)在各階層的分配的基礎(chǔ)上，引入全新的消費(fèi)型稅收體系以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。盡管兩方案在思路上有所不同，但分享一些共同的要素與原則。

　　一、 廢止選擇性最小稅額（Alternative Minimum Tax，或AMT）

　　AMT是一套與現(xiàn)行的所得稅核算方法并行的核算體系，分為個(gè)人選擇性最小稅額（Individual AMT）和公司選擇性最小稅額（Corporation AMT），它使用更為寬泛的應(yīng)稅所得定義和比一般所得稅更少的免除與扣除。個(gè)人選擇性最小稅額主要是針對(duì)高收入階層，讓富人繳稅，然而，由于在設(shè)計(jì)之初沒(méi)有考慮通貨膨脹因素，隨著時(shí)間的推移，在未來(lái)的十年中，越來(lái)越多的中產(chǎn)階級(jí)成為AMT的捕獲對(duì)象，造成稅負(fù)的不斷提高；從遵從角度來(lái)說(shuō)，相當(dāng)數(shù)量的個(gè)人所得稅納稅人不得不填寫(xiě)一個(gè)12行的工作表、閱讀長(zhǎng)達(dá)8頁(yè)的填報(bào)說(shuō)明后完成一個(gè)55行表格，通過(guò)與一般程序計(jì)算結(jié)果作孰大比較，以確定AMT的適用性。對(duì)于公司選擇性最小稅額也存在同樣的問(wèn)題。因而，AMT造成納稅人的遵從成本過(guò)高，增加了稅收體系的復(fù)雜度并造成經(jīng)濟(jì)決策的不確定性，廢止也成為必然。

　　二、簡(jiǎn)化、歸類(lèi)合并家庭稅收扣除優(yōu)惠

　　現(xiàn)行的稅收體系中存在著大量與家庭相關(guān)的稅收優(yōu)惠條款，其目的是減輕納稅人在生活、教育、醫(yī)療等方面的負(fù)擔(dān)，然而這些優(yōu)惠條款的適用條件及范圍不完全一致，申請(qǐng)扣除標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，申報(bào)過(guò)于復(fù)雜。國(guó)內(nèi)收入局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，過(guò)于復(fù)雜的稅法條款造成相當(dāng)數(shù)量適用納稅人沒(méi)有申請(qǐng)或錯(cuò)誤申請(qǐng)稅收優(yōu)惠，使需要得到扶助的納稅人不得不使用付費(fèi)服務(wù)，沒(méi)有全值地享受到稅收優(yōu)惠。

　　根據(jù)顧問(wèn)團(tuán)的建議，將目前與家庭相關(guān)的稅收扣除優(yōu)惠分為兩類(lèi)，即家庭扣除（Family Credit）與工作扣除（Work Credit）。目前的標(biāo)準(zhǔn)扣除（Standard Deduction）、個(gè)人免除額（Personal Exemption）、子女稅收扣除（Child Tax Credit）等合并為家庭扣除，適用于所有納稅人，體現(xiàn)公平，優(yōu)惠額度將與目前持平；工作所得稅收扣除（Earned Income Tax Credit）和可返還子女稅收扣除（Refundable Child Tax Credit） 合并為工作扣除，可有效地鼓勵(lì)低收入者走入勞動(dòng)力市場(chǎng)，優(yōu)惠隨收入的增加而減少直至消失。建議的目的是建立統(tǒng)一的家庭稅收優(yōu)惠體系，以取代目前交織重疊的條款規(guī)定，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化家庭申請(qǐng)程序，提高征納雙方效率，使適用納稅人充分享受到其應(yīng)有的稅收扶助。

　　三、房屋所有權(quán)稅收優(yōu)惠政策更加體現(xiàn)平均主義

　　現(xiàn)行稅收體制對(duì)房屋所有權(quán)（homeownership）高度優(yōu)惠，納稅人可以稅前扣除兩處住所100萬(wàn)美元以內(nèi)的抵押貸款利息，扣除出售主要住所而負(fù)擔(dān)的州及地方財(cái)產(chǎn)稅并免除全部或部分資本收益稅收。實(shí)際上，對(duì)房屋投資的稅收優(yōu)惠已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)鼓勵(lì)讓更多的美國(guó)家庭擁有自己的住房所必需的程度，過(guò)高的扣除標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上鼓勵(lì)了高收入階層購(gòu)買(mǎi)豪華住宅和度假別墅，稅收優(yōu)惠并沒(méi)有在納稅人中平等分享。宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，房屋投資在全行業(yè)中平均稅負(fù)接近零，而一般商業(yè)投資平均稅負(fù)在22%左右，盡管房屋投資會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)恼嬗绊?，然而其過(guò)高的稅收優(yōu)惠存在諸多爭(zhēng)議。

　　稅改顧問(wèn)團(tuán)認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)保留對(duì)抵押貸款利息的稅收優(yōu)惠，但應(yīng)更加體現(xiàn)平均主義，即以住宅扣除（Home Credit）取代抵押貸款利息的扣除，相當(dāng)于15%的主要住所抵押貸款利息；建立基于地域（州）房屋平均價(jià)格的扣除標(biāo)準(zhǔn)；延長(zhǎng)納稅人免稅銷(xiāo)售主要住所擁有和使用房屋年限。住宅扣除可使更多的美國(guó)家庭，尤其使低收入家庭真正享受到稅收扶助（現(xiàn)行體系覆蓋率為54%，新體系將達(dá)到88%），同時(shí)簡(jiǎn)化申報(bào)表的相應(yīng)部分。

　　減少房屋購(gòu)置的稅收扣除額（另外，還包括減少醫(yī)療保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠、取消州及地方稅扣除）會(huì)一定限度增加財(cái)政收入，可用于彌補(bǔ)由于取消AMT而造成的財(cái)政收入的減少，以在總體上達(dá)到財(cái)政收入中性的要求。然而，這會(huì)使稅負(fù)向房?jī)r(jià)過(guò)高的州或城市（如加州、紐約市）和中產(chǎn)階級(jí)過(guò)于集中的“蘭州”[3]偏移，從而影響這些州的國(guó)會(huì)議員對(duì)稅改方案的態(tài)度。

　　四、提高慈善捐助的稅收優(yōu)惠

　　在充分認(rèn)識(shí)慈善捐助在美國(guó)社會(huì)中的重要性的基礎(chǔ)上，稅改建議為慈善捐助提供更加優(yōu)厚的稅收政策，鼓勵(lì)慈善捐助，簡(jiǎn)化捐助扣除程序并降低適用標(biāo)準(zhǔn)，使所有捐助者平等、便捷地享受到稅收優(yōu)惠，同時(shí)加強(qiáng)稅收管理，防止濫用捐助扣除。

　　五、   擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠覆蓋人群，體現(xiàn)公平

　　現(xiàn)行稅法對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)支出的優(yōu)惠包括：由雇主提供的醫(yī)療保險(xiǎn)支出免所得稅與工資稅；對(duì)雇員滿足一定條件自主選擇的醫(yī)療保險(xiǎn)支出免所得稅和工資稅；雇主可以使用稅前收入為雇員支付醫(yī)保范圍以外的醫(yī)療支出；一定標(biāo)準(zhǔn)以上的醫(yī)療支出可從應(yīng)稅收入中扣除或作分項(xiàng)扣除；健康儲(chǔ)蓄賬戶（Health Saving Account）配合醫(yī)療保險(xiǎn)為個(gè)人重大醫(yī)療支出提供必要的保障等?？偟膩?lái)說(shuō)，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠是造成財(cái)政收入減收的最大因素，同時(shí)對(duì)美國(guó)醫(yī)療支付規(guī)模產(chǎn)生重大影響。在2003年，64%的65歲以下美國(guó)人享受由雇主提供的醫(yī)療保險(xiǎn)，17%納稅人享受政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)，7%的納稅人直接購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)。由雇主提供的醫(yī)保支出實(shí)際上都源自雇員的應(yīng)得報(bào)酬，雇員與雇主都更青睞于免稅的醫(yī)保報(bào)酬形式。過(guò)度的醫(yī)療保險(xiǎn)支出不僅推高了醫(yī)保的市場(chǎng)價(jià)格，縮小了醫(yī)保的實(shí)際覆蓋范圍，而且造成醫(yī)療資源的浪費(fèi)與低效。這是歷屆政府備受詰責(zé)的問(wèn)題之一。

　　為提高醫(yī)療資源使用效率，稅改建議更加傾向于低收入者，降低醫(yī)保市場(chǎng)價(jià)格，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠惠及范圍。具體為：放寬個(gè)人醫(yī)保市場(chǎng)上支出的扣除標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置雇主提供的醫(yī)?？鄢揞~，限制企業(yè)為高收入者提供過(guò)多的醫(yī)療保險(xiǎn)。通過(guò)降低醫(yī)保的整體支付水平降低醫(yī)保市場(chǎng)價(jià)格，限制雇主提供過(guò)多醫(yī)保以增加雇員的工資收入，提高勞動(dòng)者的支付能力。擴(kuò)大醫(yī)保的覆蓋范圍，意味著醫(yī)療資源使用效率的提高。

　　六、   建立公平、高效、可信賴的聯(lián)邦稅收體系

　　為建立一個(gè)公平、高效和可信賴的聯(lián)邦稅收體系，顧問(wèn)團(tuán)認(rèn)為一個(gè)明晰的寬稅基是基礎(chǔ)，減少和限制影響公平和效率的特別稅收處理、降低稅率是本次稅改的特點(diǎn)。建議廢止州及地方稅的扣除（美國(guó)各州及地方稅制及稅率也不完全相同，取消州及地方稅扣除，體現(xiàn)聯(lián)邦稅層面的公平）；簡(jiǎn)化、統(tǒng)一教育稅收優(yōu)惠適用標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行體系中與教育相關(guān)的扣除與減免并入家庭扣除，擴(kuò)大優(yōu)惠涵蓋范圍；消除稅收婚姻懲罰性條款[4]（Marriage Penalty）；簡(jiǎn)化社會(huì)保障收入的稅務(wù)處理，社保收入起征點(diǎn)將與通漲指數(shù)掛鉤，為社保改革奠定基礎(chǔ)[5].

　　方案一：簡(jiǎn)化所得稅方案

　　簡(jiǎn)化所得稅方案以現(xiàn)行所得稅體系為基點(diǎn)，通過(guò)簡(jiǎn)化、合并和限制稅收優(yōu)惠，統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)，減輕稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)信號(hào)的扭曲，簡(jiǎn)化稅收程序，提高體系的透明性，降低遵從成本和管理成本，從而有效防止不遵從行為。

　　新體系在降低稅率的基礎(chǔ)上，對(duì)家庭和個(gè)人將采用4級(jí)累進(jìn)稅率（稅率分別為15%、25%、30%和33%），免除來(lái)源于美國(guó)企業(yè)國(guó)內(nèi)收入部分的股息收入和75%的源于國(guó)內(nèi)企業(yè)的資本性收入（稅率在3.75%~8.25%之間）稅收；小企業(yè)（收入在1百萬(wàn)美元以下）適用家庭4級(jí)累進(jìn)稅率，使用簡(jiǎn)化現(xiàn)金記賬法，除土地、房屋以外的支出可直接稅前扣除；中型企業(yè)（收入在1百萬(wàn)~1千萬(wàn)美元之間）使用簡(jiǎn)化現(xiàn)金記賬法，但通過(guò)提取折舊回收成本，在個(gè)別情況下需要提供財(cái)產(chǎn)清冊(cè)；大企業(yè)（收入在1千萬(wàn)美元以上）則采用單一稅制（稅率為31.5%），使用簡(jiǎn)化加速折舊成本回收法；引入地域管轄（Territory Tax System）國(guó)際稅收管理體系。調(diào)整與變化的具體特點(diǎn)的體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　一、 簡(jiǎn)化家庭稅收程序，促進(jìn)儲(chǔ)蓄與投資

　　美國(guó)現(xiàn)行的所得稅體系對(duì)消費(fèi)免稅而對(duì)儲(chǔ)蓄和投資征稅是造成目前消費(fèi)過(guò)度、儲(chǔ)蓄率過(guò)低的主要因素。為有效鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄，稅改報(bào)告建議：增加并統(tǒng)一稅法中鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄的條款；為低收入者提供可返還的扣除（Refundable Credit）以鼓勵(lì)儲(chǔ)蓄；為稅收優(yōu)惠賬戶以外的儲(chǔ)蓄提供一致的稅務(wù)處理；引入工作儲(chǔ)蓄計(jì)劃（Save at Work Plan）、退休儲(chǔ)蓄賬戶（Save for Retirement Accounts）和家庭儲(chǔ)蓄賬戶（Save for Family Accounts），為所有家庭提供靈活、便捷可行的免稅儲(chǔ)蓄和投資載體，為可能發(fā)生的各項(xiàng)支出（醫(yī)療保險(xiǎn)、住宅、教育和退休等）提供保障。

　　工作儲(chǔ)蓄計(jì)劃匯集了如下幾個(gè)方面的內(nèi)容，合稱(chēng)為自動(dòng)儲(chǔ)蓄（AutoSave）：

　　●　自動(dòng)加入工作儲(chǔ)蓄計(jì)劃，同時(shí)雇員也可選擇不加入；

　　●　自動(dòng)增加工作儲(chǔ)蓄額度，雇員將隨時(shí)間自動(dòng)增加儲(chǔ)蓄的提取比例；

　　●　工作儲(chǔ)蓄將自動(dòng)投資于高穩(wěn)定低費(fèi)用的投資項(xiàng)目，同時(shí)雇員也可做其它投資選擇；

　　●　在雇員工作發(fā)生變動(dòng)的情況下，雇員的儲(chǔ)蓄余額自動(dòng)轉(zhuǎn)儲(chǔ)到新雇主工作儲(chǔ)蓄賬戶或退休儲(chǔ)蓄賬戶。

　　退休儲(chǔ)蓄賬戶是對(duì)自動(dòng)儲(chǔ)蓄的補(bǔ)充，工作儲(chǔ)蓄賬戶余額可直接轉(zhuǎn)入退休賬戶，并取代現(xiàn)行的IRAs、Roth IRAs[6]、非扣除型IRAs等賬戶，稅后收入儲(chǔ)蓄的收益免稅。退休賬戶只能在58歲以后或發(fā)生死亡及傷殘的情況下支取，提前支取視為應(yīng)稅收入，并加收10%的處罰。

　　家庭儲(chǔ)蓄賬戶為家庭提供一個(gè)靈活、多用途儲(chǔ)蓄載體，可用于退休、醫(yī)療、教育培訓(xùn)或住宅等支出，稅后收入儲(chǔ)蓄的收益免稅，是對(duì)退休儲(chǔ)蓄的補(bǔ)充，為家庭提供第二道安全保障。納稅人可以在支付符合條件的醫(yī)療、教育培訓(xùn)或主要居所等費(fèi)用時(shí)免稅使用賬戶資金；58歲以上納稅人可不受任何限制使用賬戶資金。

　　這一稅改建議重新設(shè)計(jì)了兩個(gè)只對(duì)低收入勞動(dòng)者適用的可返還扣除，即工作扣除（見(jiàn)前，兩方案共要素）和儲(chǔ)戶扣除（Saver‘s Credit），以稅收手段對(duì)低稅負(fù)或無(wú)稅的低收入勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼。儲(chǔ)戶扣除不僅是布什上屆任職期間減稅法案中相關(guān)夕陽(yáng)條款的永久化[7]，而且修正了其中的缺陷，擴(kuò)大了適用范圍。

　　在鼓勵(lì)投資方面，稅改建議取消對(duì)公司的雙重征稅，即：對(duì)盈利只在企業(yè)層征稅，投資者獲得的由國(guó)內(nèi)企業(yè)支付的源于國(guó)內(nèi)收入的股息、紅利免稅；進(jìn)一步降低資本性收益稅率至3.75%~8.25%，并且只對(duì)其中25%的收益征稅。這將降低公司所得的稅負(fù)，促進(jìn)對(duì)企業(yè)投資。

　　通過(guò)對(duì)體系的簡(jiǎn)化合并，可相應(yīng)簡(jiǎn)化納稅申報(bào)表，在新體系下75%的納稅人只需填報(bào)1040表（簡(jiǎn)化）和附表A，將納稅人從報(bào)表填報(bào)的痛苦中解脫出來(lái)，減少納稅人的填報(bào)錯(cuò)誤，提高國(guó)內(nèi)收入局的報(bào)表處理效率，同時(shí)減少不遵從行為。目前，采用電子申報(bào)的納稅人呈逐年上升趨勢(shì)，為適應(yīng)這種新形勢(shì)，國(guó)會(huì)已于1998年頒布“國(guó)內(nèi)收入局機(jī)構(gòu)改革法案”，改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力為IT技術(shù)的變革，實(shí)現(xiàn)以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的納稅人分類(lèi)管理。同時(shí)國(guó)內(nèi)收入局在稅收管理方面不斷借鑒一些州的新思路，最有代表性的是加州稅務(wù)局的“ReadyReturn”申報(bào)思路，即以稅務(wù)機(jī)構(gòu)掌握的信息完全可以計(jì)算核定收入較為單一的納稅人的應(yīng)納稅額或返還額，類(lèi)似銀行寄給信用卡持卡人月賬單。這種思路可以提高信息的使用效率，減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。在本文中介紹的兩種改革方案，都極大簡(jiǎn)化了納稅申報(bào)表，減少了信息的需求量，為“ReadyReturn”型申報(bào)打下基礎(chǔ)。

　　二、更加簡(jiǎn)潔、公平的企業(yè)所得稅體系，降低整體稅負(fù)，促進(jìn)投資

　　企業(yè)將按企業(yè)規(guī)模實(shí)行分類(lèi)管理，與國(guó)內(nèi)收入局新機(jī)構(gòu)設(shè)置同步，避免了改革對(duì)稅務(wù)管理部門(mén)的影響，利于平穩(wěn)過(guò)渡。本方案將降低企業(yè)整體稅負(fù)和遵從成本，鼓勵(lì)投資，降低投資回報(bào)稅負(fù)，廢止公司AMT和對(duì)個(gè)別行業(yè)及行為的稅收優(yōu)惠，更新現(xiàn)行成本回收體系，簡(jiǎn)化合并部分條款，降低企業(yè)所得稅體系的復(fù)雜度。

　　目前美國(guó)擁有小企業(yè)達(dá)2200萬(wàn)家，占企業(yè)總數(shù)量近95%，是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主要部類(lèi)，然而，目前復(fù)雜的稅收體系使小企業(yè)承擔(dān)了過(guò)高的遵從成本，嚴(yán)重阻滯了小企業(yè)投資與發(fā)展。稅改建議，降低中、小企業(yè)適用稅率（適用家庭稅率），對(duì)非公司小企業(yè)使用簡(jiǎn)化現(xiàn)金式會(huì)計(jì)制度，基于現(xiàn)金收入和支出的納稅申報(bào)簡(jiǎn)單而直接。小企業(yè)購(gòu)入除土地、房屋以外的資產(chǎn)可直接列支（土地和房屋仍使用現(xiàn)行的稅務(wù)處理方法），放寬相關(guān)法律規(guī)定，鼓勵(lì)小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)性投資。對(duì)中型企業(yè)也將采用簡(jiǎn)化現(xiàn)金式會(huì)計(jì)制度，采用提取折舊的成本回收方式。同時(shí)，為提高中小企業(yè)遵從行為和憑證管理質(zhì)量，建議中小企業(yè)使用指定的銀行賬戶，用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的收支，以防止混淆個(gè)人支出與企業(yè)經(jīng)營(yíng)性支出。

　　對(duì)大型企業(yè)則建議采用31.5%（現(xiàn)行稅率為35%）的單一稅率，中性對(duì)待各種經(jīng)營(yíng)行為，廢止40多項(xiàng)特定經(jīng)營(yíng)行為[8]的稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)清晰的寬稅基，降低稅率。大型企業(yè)將按公司實(shí)體征稅，可杜絕通過(guò)管道型實(shí)體（Conduit Entity）[9]的避稅行為。通過(guò)免除對(duì)股息征稅和對(duì)25%的資本性收入低稅率征稅可以極大地鼓勵(lì)對(duì)公司實(shí)體投資，同時(shí)根除公司通過(guò)保留過(guò)多的盈利以規(guī)避雙重稅收的現(xiàn)象（過(guò)多的未分配利潤(rùn)可造成公司股價(jià)過(guò)高，扭曲公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，而且一些公司將未分配利潤(rùn)用于投資，節(jié)稅的目的占很大成分，造成投資低效）。取消對(duì)公司雙重征稅并統(tǒng)一公司商業(yè)投資的稅務(wù)處理，解決公司（大型企業(yè)）對(duì)負(fù)債資金籌措方式偏愛(ài)的痼疾（現(xiàn)行的體制中，債務(wù)利息可稅前扣除，而通過(guò)發(fā)行股票融資，公司盈利要面臨雙重稅收）。另外，過(guò)多依賴負(fù)債融資，可增加公司的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　另一個(gè)值得注意的變化是成本回收體系，不同規(guī)模企業(yè)使用不同的方法，充分體現(xiàn)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，并且與稅務(wù)管理部門(mén)按企業(yè)規(guī)模分類(lèi)管理相適應(yīng)?，F(xiàn)行使用的成本回收體系要追溯到1962年，將資產(chǎn)分為9大類(lèi)，目前已完全不能適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，新技術(shù)、新設(shè)備的出現(xiàn)使得一些財(cái)產(chǎn)歸類(lèi)發(fā)生困難；同時(shí)一些財(cái)產(chǎn)的折舊期過(guò)長(zhǎng)，不利于設(shè)備更新。報(bào)告中建議將大型企業(yè)的資產(chǎn)分為4類(lèi)，簡(jiǎn)化資產(chǎn)分類(lèi)，并使用簡(jiǎn)化的折舊扣除方法，但仍沿用現(xiàn)行資產(chǎn)余額管理體系。

　　三、 簡(jiǎn)化國(guó)際稅收體系，引入地域管轄原則，加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓定價(jià)工作和明確企業(yè)應(yīng)稅行為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，防止國(guó)際避稅

　　美國(guó)現(xiàn)行的國(guó)際稅收體系是對(duì)來(lái)源于世界范圍內(nèi)的收入征稅，對(duì)保留在美國(guó)跨國(guó)公司國(guó)外分支機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)延緩征稅而對(duì)分回利潤(rùn)征稅；通過(guò)提供稅收扣除以減輕雙重稅收的影響。盡管稅法對(duì)使用這些扣除額抵減國(guó)內(nèi)應(yīng)稅收入作了相應(yīng)規(guī)定，仍然成為各種國(guó)際避稅行為的“病灶”。例如，通過(guò)組合使用保留國(guó)外分支機(jī)構(gòu)利潤(rùn)延緩納稅和外國(guó)稅收扣除額，可使跨國(guó)公司輕易規(guī)避聯(lián)邦稅收，在事實(shí)上造成相同的公司不同的稅率，國(guó)外投資邊際稅率低于國(guó)內(nèi)稅率。在簡(jiǎn)化、效率原則指導(dǎo)下，稅改建議采用簡(jiǎn)潔的地域管轄體系，對(duì)源于國(guó)外分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)所得支付的股息，免征公司所得稅，而國(guó)外分支機(jī)構(gòu)支付的利息、特許權(quán)使用費(fèi)仍在稅基范圍之內(nèi)，同時(shí)增加合理劃分發(fā)生在境內(nèi)而產(chǎn)生國(guó)外免稅收入的支出條款。在地域管轄體系下，跨國(guó)公司更加容易通過(guò)轉(zhuǎn)讓定價(jià)方法轉(zhuǎn)移利潤(rùn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)聯(lián)企業(yè)間的產(chǎn)品、服務(wù)定價(jià)的公平交易原則；修改國(guó)內(nèi)應(yīng)稅行為定義，提供全面的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，即：美國(guó)是否是企業(yè)的合法經(jīng)營(yíng)地或主要管理和控制地作為居民納稅人檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，防止各種避稅行為。地域管轄體系更能集中反映當(dāng)前公認(rèn)國(guó)際稅收原則（目前美國(guó)的主要貿(mào)易伙伴都基本使用地域管轄體系）。引入地域管轄原則，可使美國(guó)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)與他國(guó)企業(yè)在同起點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)，而不必負(fù)擔(dān)現(xiàn)行體系下為達(dá)到地域管轄效果的額外稅收籌劃支出，并且不會(huì)造成跨國(guó)公司稅收收入的減少。

　　方案二：增長(zhǎng)與投資方案

　　增長(zhǎng)與投資方案融合了現(xiàn)行所得稅制系和消費(fèi)稅制[10]（Consumption tax），是一種向完全消費(fèi)型稅收體系轉(zhuǎn)化的混合類(lèi)型，其基本框架類(lèi)似于Steve Forbes先生[11]在公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)上提出的單一比例稅率體系（Flat Tax System），對(duì)企業(yè)采用30%的單一稅率現(xiàn)金流稅收體系（Cash Flow Tax），對(duì)股息、資本收益和利息所得征收15%所得稅，但對(duì)個(gè)人所得（包括個(gè)人獨(dú)資所得）采用3級(jí)累進(jìn)稅率，稅率分別為15%、25%和30%.以消費(fèi)稅制為特點(diǎn)的增長(zhǎng)與投資方案是對(duì)現(xiàn)行體系根本性的變革，在不改變當(dāng)前稅負(fù)分布的前提下，從根源上消除對(duì)儲(chǔ)蓄和投資阻礙，減少稅收優(yōu)惠，拓寬稅基，降低稅率，降低稅收體系的復(fù)雜度和征納雙方稅收成本。在國(guó)際稅收方面將作較大的調(diào)整。與簡(jiǎn)化所得稅方案比較而言，其特性更加明顯：更加簡(jiǎn)潔明晰的體系結(jié)構(gòu)、對(duì)投資更加一致的稅務(wù)處理和對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)更高的預(yù)期。

　　一、 家庭稅收，對(duì)個(gè)人所得稅的改良

　　對(duì)于家庭稅收來(lái)說(shuō)，兩改革方案幾乎是完全相同的（見(jiàn)兩改革方案共同要素、方案一），只在個(gè)別方面有所差別：增長(zhǎng)與投資方案使用3級(jí)累進(jìn)稅率而不是4級(jí)累進(jìn)稅率；對(duì)股息、資本收益和利息所得使用15%的單一稅率，保留了免稅儲(chǔ)蓄體系，以保證相當(dāng)數(shù)量納稅人的儲(chǔ)蓄回報(bào)免于征稅，而簡(jiǎn)化所得稅方案對(duì)以上三種資本所得區(qū)別對(duì)待。

　　二、 企業(yè)稅收，以現(xiàn)金流稅收體系為載體向消費(fèi)稅制轉(zhuǎn)型

　　增長(zhǎng)與投資方案以單一稅率方式對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流課稅，部分消除了對(duì)公司雙重征稅，對(duì)現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅基作以下幾方面調(diào)整：企業(yè)經(jīng)營(yíng)支出（包括資本性支出）可直接扣除；非金融企業(yè)的財(cái)務(wù)往來(lái)（如利息的收支），不包括在現(xiàn)金流轉(zhuǎn)額內(nèi)，企業(yè)不再允許扣除利息支出，將股息、利息收入及銷(xiāo)售金融資產(chǎn)獲得的資本收益并入應(yīng)稅所得，同時(shí)對(duì)金融企業(yè)制定特別條款；企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)生的虧損以計(jì)息方式無(wú)限期向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)；對(duì)國(guó)際交易課稅將遵循目的地原則（Destination Basis），出口予以退稅，而進(jìn)口不允許扣除，稅基即為國(guó)內(nèi)消費(fèi)，便于稅收管理。

　　增長(zhǎng)與投資方案將對(duì)所有的經(jīng)營(yíng)收入（個(gè)人獨(dú)資企業(yè)適用家庭稅率）使用30%單一稅率，消除不同企業(yè)組織形式的稅務(wù)處理差異，減輕公司雙重稅收，管道實(shí)體將在企業(yè)層征稅。通過(guò)關(guān)注企業(yè)的現(xiàn)金流，使新體系可以完全拋棄現(xiàn)行復(fù)雜的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則。對(duì)大多數(shù)企業(yè)稅基將是現(xiàn)金收入與支付的差額，即：凈現(xiàn)金流，銷(xiāo)售產(chǎn)品或提供勞務(wù)收入減除材料、勞動(dòng)力成本及商業(yè)資產(chǎn)支出（包括固定資產(chǎn)），類(lèi)似于減除型增值稅[12].通過(guò)平衡企業(yè)稅率與家庭最高適用稅率可防止收入在企業(yè)和家庭之間的轉(zhuǎn)移。另一個(gè)值得注意的變化是非金融企業(yè)的利息支出將不予以扣除，平等對(duì)待各種融資方法，減少稅收對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的扭曲。對(duì)于金融企業(yè)，將財(cái)務(wù)往來(lái)排除于稅基之外將導(dǎo)致多種經(jīng)濟(jì)扭曲并造成稅收管理困難，集中體現(xiàn)為本方案中兩個(gè)核心問(wèn)題 ，一個(gè)是如何區(qū)分金融與非金融業(yè)務(wù)，另一個(gè)是如何在消費(fèi)型稅收體系下對(duì)金融服務(wù)征稅。稅改方案建議以金融企業(yè)本金、利息流入量與流出量之差作為應(yīng)稅收入，并且需要制定相應(yīng)條款以區(qū)分金融與非金融交易，防止企業(yè)在此領(lǐng)域內(nèi)過(guò)度籌劃。

　　在成本回收方面，方案建議完全廢止現(xiàn)行的加速折舊成本回收體系，允許企業(yè)當(dāng)期完全列支其經(jīng)營(yíng)投資，不僅可降低投資回報(bào)的稅負(fù)，進(jìn)一步鼓勵(lì)投資，而且從根本上消除折舊體系不能真實(shí)反映資產(chǎn)價(jià)值衰減變化的弊端，同時(shí)使納稅人免于煩瑣復(fù)雜的固定資產(chǎn)折舊賬務(wù)處理。

　　在虧損稅務(wù)處理方面，方案建議虧損不能返還，但可以計(jì)息方式無(wú)限期向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了金錢(qián)的時(shí)間價(jià)值和對(duì)新辦企業(yè)的扶助（新企業(yè)由于大量經(jīng)營(yíng)投入，易發(fā)生虧損），保留現(xiàn)行體系對(duì)企業(yè)間的虧損或盈利可轉(zhuǎn)讓性的限制，以減少避稅行為。

　　消費(fèi)稅制的引入是以“手術(shù)切除”方式較為徹底清除所得稅體系下避稅行為的高發(fā)區(qū)，問(wèn)題集中在公司雙重稅收、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則、成本回收體系等。安龍稅案后，以消費(fèi)型現(xiàn)金流稅收體系取代企業(yè)稅收體系再次成為解決過(guò)度避稅籌劃行為的最佳方案，是本方案的最大亮點(diǎn)之一。

　　三、引入目的地原則的國(guó)境稅收可調(diào)整的國(guó)際稅收體系

　　在國(guó)際稅收方面，顧問(wèn)團(tuán)建議引入與消費(fèi)型體系相適應(yīng)的目的地原則，即只對(duì)發(fā)生在國(guó)內(nèi)的消費(fèi)課稅，而不管產(chǎn)品的產(chǎn)地，其稅基包括進(jìn)口，但不包括出口。通過(guò)對(duì)出口貨物實(shí)施稅收返還（即所謂的國(guó)境稅收調(diào)整Border Tax Adjustment），增強(qiáng)美國(guó)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；通過(guò)進(jìn)口關(guān)稅或禁止外國(guó)稅收扣除使進(jìn)口貨物與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)在同樣的起點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)。從貿(mào)易的角度來(lái)說(shuō)，引入目的地型消費(fèi)稅收體系并不會(huì)影響美國(guó)的貿(mào)易地位。從稅收管理的角度來(lái)看，目的地型體系更便于國(guó)際交易的稅收管理，通過(guò)轉(zhuǎn)讓定價(jià)并不能減少企業(yè)應(yīng)稅額，原因在于通過(guò)國(guó)境稅收調(diào)整其稅基為國(guó)內(nèi)消費(fèi)，即國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售收入減除國(guó)內(nèi)購(gòu)進(jìn)支出，完全與為跨境交易而設(shè)定的價(jià)格無(wú)關(guān)；對(duì)于源于國(guó)外的特許權(quán)使用費(fèi)收入，即出口無(wú)形資產(chǎn)而獲得的收入，排除在稅基之外，而支付給國(guó)外的特許權(quán)使用費(fèi)應(yīng)視為進(jìn)口無(wú)形資產(chǎn)而不予以扣除，因而可杜絕通過(guò)特許權(quán)使用費(fèi)不合理定價(jià)來(lái)轉(zhuǎn)移利潤(rùn)的行為。通過(guò)引入目的地原則使整個(gè)稅收體系成為閉環(huán)運(yùn)行的體系，減少各種復(fù)雜的跨境稅收籌劃行為，增加財(cái)政收入；對(duì)跨國(guó)公司而言，其稅負(fù)是基于其國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售，而不關(guān)注其貨物產(chǎn)地，會(huì)吸引更多的企業(yè)將生產(chǎn)轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

　　稅改顧問(wèn)團(tuán)認(rèn)為增長(zhǎng)與投資方案是國(guó)境稅收可調(diào)整的稅收體系，然而是否能得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，需經(jīng)過(guò)世界貿(mào)易組織（WTO）的關(guān)貿(mào)總協(xié)定（The General Agreement on Tariffs and Trade或GATT）標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)。另一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是，如果采用增長(zhǎng)與投資方案，將使得促進(jìn)跨國(guó)投資和防止雙重稅收的雙邊稅收協(xié)定的部分內(nèi)容失去意義（例如在新體系下締約國(guó)常設(shè)機(jī)構(gòu)將不再允許扣除其利息支出），締約國(guó)將不得不謀求修訂或終止與美國(guó)的雙邊稅收協(xié)定。因此，顧問(wèn)團(tuán)建議，繼續(xù)保留對(duì)股息收入和非證券利息收入的預(yù)提所得稅（Withholding Tax），或通過(guò)稅收協(xié)議減少或停止征收。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　兩稅改方案分別以改良和揚(yáng)棄為指導(dǎo)，在設(shè)計(jì)思路上與布什上屆任期間頒布實(shí)施的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的稅收法案是完全一致的，而且通過(guò)稅收手段為其在本任期內(nèi)所關(guān)注的兩項(xiàng)工作，即社保改革和提高醫(yī)療體系效率，奠定基礎(chǔ)。兩方案無(wú)論從改革深度和廣度上都可與里根政府1986年重大稅收改革相提并論，更加適應(yīng)當(dāng)前美國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的形式。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1）   Report of the President‘s Advisory Panel on Federal Tax Reform by Panel on Federal Tax Reform.

　　2）   Public Meeting Material of Tax Reform Proposal.

　　3）   Replacing the Scandal-Plagued Corporate Income Tax with a Cash-Flow Tax  by Chris Edwards  《Policy Analysis》

　　4）   IRS Practice and Procedure （Revised Second Edition 2002） by Michael I. Saltzman

　　5）   Internal Revenue Code & Treasury Regulations

　　-------------------------------------------------------------------------------

　　[1] 目前正在進(jìn)行中，根據(jù)98年IRS機(jī)構(gòu)改革法案，IRS稅收管理由三級(jí)地域管理向按企業(yè)規(guī)模分類(lèi)管理轉(zhuǎn)變，改革將在2007年底全部到位。

　　[2]　在報(bào)告中還同時(shí)介紹了增值稅（Value-Added Tax ）和國(guó)家銷(xiāo)售稅（National Retail Sails Tax）方案，然而由于在稅收遵從與管理、與州稅體系的協(xié)調(diào)及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的原因，并沒(méi)有在所有的委員中達(dá)到共識(shí)。

　　[3] 在2004年總統(tǒng)競(jìng)選中支持John Kerry的州，主要分布在東、西海岸。

　　[4] 現(xiàn)行體系中的一些稅收優(yōu)惠，夫婦雙方優(yōu)惠額少于個(gè)人額度的兩倍。

　　[5] 在報(bào)告的建議中多處涉及社保改革的相關(guān)內(nèi)容，如：通過(guò)建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，一定程度上緩解了社保資金壓力問(wèn)題，為社保改革創(chuàng)造更大的政策空間。

　　[6] IRAs 為Individual Retirement Accounts的縮寫(xiě)，即個(gè)人退休賬戶。

　　[7]布什在上屆任職期間通過(guò)4項(xiàng)重要減稅法案，即《2001年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減稅協(xié)調(diào)法案（The Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001）》，《2002年創(chuàng)造就業(yè)與工人救助法案（The Jobs Creation and Worker Assistance Act of 2002）》，《2003年就業(yè)與進(jìn)一步減稅協(xié)調(diào)法案（The Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003）》，《2004年美國(guó)創(chuàng)造就業(yè)法案（The American Jobs Creation Act of 2004）》，其中關(guān)于儲(chǔ)戶扣除的夕陽(yáng)條款將于2006年自動(dòng)廢止，資本性收益稅率為15%低稅率將于2008年自動(dòng)廢止。

　　[8] 包括研究和試驗(yàn)扣除、恢復(fù)生態(tài)投資扣除、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)活動(dòng)抵免等。

　　[9] 如Partnership、LLC、S-corporation等，現(xiàn)行稅法對(duì)管道實(shí)體不征稅，而對(duì)股東征稅。

　　[10] 消費(fèi)稅制與所得稅制根本性區(qū)別在于是否對(duì)資本性收益課稅，消費(fèi)稅制稅基不包括資本性收益，而所得稅制則不然，對(duì)資本性收益征稅會(huì)減少儲(chǔ)蓄和投資回報(bào)，因而會(huì)刺激當(dāng)前消費(fèi)。

　　[11] 福布斯公司總裁、首席執(zhí)行官。

　　[12] 目前，增值稅可分為兩種類(lèi)型，一種為減除型（Subtraction Method），即：應(yīng)稅額為收入減除費(fèi)用；另一種為發(fā)票抵扣型增值稅（Credit-Invoice Method），目前我國(guó)增值稅為發(fā)票抵扣型。