任何一項權(quán)力的行使都必須受到監(jiān)督，權(quán)力缺少監(jiān)督必然產(chǎn)生腐敗。稅務稽查作為稅務管理的重要環(huán)節(jié)，具有“外反偷騙、內(nèi)防不廉”雙重職能，加強對稅務稽查權(quán)力運行的監(jiān)督與制約，既是規(guī)范稅收執(zhí)法的需要，也是加強稅務干部隊伍建設(shè)的一種重要手段。如何加強對稅務稽查權(quán)力運行的監(jiān)督制約，是當前稅務部門必須研究的一項重要課題。

　　一、當前稅務稽查權(quán)力運行監(jiān)督制約現(xiàn)狀及存在問題

　　近年來，稅務稽查工作形成了以選案、檢查、審理、執(zhí)行四分離為主的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督制約機制，對促進稽查權(quán)力的依法規(guī)范運行起到了一定的作用。但是，目前稅務稽查由于受執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)督手段、人員素質(zhì)等因素的影響，對稽查權(quán)力的監(jiān)督制約還相對弱化，產(chǎn)生了一些不廉行為，甚至還導致了個別刑事案件的發(fā)生。究其原因：

　　1、稽查權(quán)力分解不盡合理，缺少相對制衡。雖然稽查按照選案、實施、審理、執(zhí)行等程序進行了“四分離”，對稽查執(zhí)法權(quán)力進行了分設(shè)和權(quán)限劃分，初步形成了分工負責，互相配合，互相制約，體現(xiàn)了對稽查辦案全過程的相互制衡和監(jiān)督。但是，上述四環(huán)節(jié)相分離的工作機制只是在同一個稽查局內(nèi)部形成的，權(quán)力依然還集中在稽查部門，這樣的“權(quán)力鏈”極易使問題被“內(nèi)部消化”，不能對稽查執(zhí)法權(quán)力運作過程實施有效的監(jiān)督、制約，不能起到真正制衡的作用。

　　2、部門監(jiān)督制約不夠到位，外部監(jiān)督乏力。現(xiàn)行對稽查案件的審理主要由稽查內(nèi)部審理部門和上級重大案件審理委員會及其辦公室負責，各地對劃分案件審理的權(quán)限設(shè)定標準不一，有的對稽查內(nèi)部審理權(quán)限設(shè)置過大，有時達到標準案值需提請上級審理卻被指定下級審理，造成內(nèi)部監(jiān)督不到位。外部監(jiān)督常常形同虛設(shè)，被查單位常常懾于稽查部門的權(quán)力，對執(zhí)法中的不當行為大事化小、小事化了，紀檢監(jiān)察部門往往掌握不到真實情況和實質(zhì)內(nèi)容，只能做做形式上的工作。

　　3、稽查執(zhí)法空間較大，法規(guī)制度還不完善。目前稽查執(zhí)法工作仍然依據(jù)1995年國家稅務總局出臺的《稅務稽查工作規(guī)程》，對如何實施稅務稽查各環(huán)節(jié)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約沒有具體的法規(guī)性條文，使得實際操作缺乏應有的權(quán)威和剛性。加之《稅收征管法》規(guī)定的稅務稽查處罰的自由裁量權(quán)過大，給稅務稽查人員的執(zhí)法隨意性留下了過多的余地，也給違法違紀留下了較大的空間。

　　4、監(jiān)督制約手段落后，考核指標不完善。目前稽查“四環(huán)節(jié)”相互監(jiān)督制約主要是通過對相互間傳遞的資料進行審核和審查，審核和審查主要靠人的經(jīng)驗和業(yè)務素質(zhì)進行判斷，存在很大的人為因素。有的問題不是從資料上能反映出來的，存在主觀因素和隨意性。雖然稅務稽查信息化建設(shè)不斷加快，但目前其功能仍體現(xiàn)在簡單錄入狀態(tài)，滿足不了對稽查工作監(jiān)督的要求。同時，對稽查工作的考核也不完善，稽查質(zhì)量難以真實反映。考核不能實現(xiàn)預期的效果，甚至出現(xiàn)稽查質(zhì)量考核指標與實際稅務稽查工作質(zhì)量不對稱的現(xiàn)象。比如，檢查的深度一直是稽查工作控制的難點問題，目前主要采取復查的手段，從復查的差錯率來衡量檢查深度，而復查由于受多種因素的影響，再加上復查率有限，就難以全面衡量檢查深度。

　　二、強化對稅務稽查權(quán)力運行監(jiān)督與制約的有效措施

　　（一）加強思想教育，提高規(guī)范執(zhí)法意識

　　加強思想教育、強化責任意識，是提高辦案質(zhì)量、強化稅務稽查監(jiān)督和制約的根本。由于稅務稽查工作特殊性，稽查人員稍有不慎就會陷入不廉的泥潭。因此，必須結(jié)合實際情況，開展多種形式的思想教育，做到警鐘長鳴。首先，要加強理想教育，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，過好權(quán)力關(guān)、金錢關(guān)。其次，要加強職業(yè)道德教育，逐步實現(xiàn)職業(yè)道德認識向職業(yè)道德行為和習慣的轉(zhuǎn)化，自重、自省、自警、自勵，構(gòu)筑反腐倡廉防線。第三，要加強法制教育，克服執(zhí)法的隨意性，增強秉公執(zhí)法的自覺性。第四，要定期輪崗?；閸徫皇嵌悇障到y(tǒng)的重要崗位，長期在這種崗位上工作，容易產(chǎn)生特權(quán)思想，工作打不開情面。通過輪崗，有利于激勵稽查人員不斷學習、積極進取，有利于將思想素質(zhì)好、稽查業(yè)務強的同志充實到稽查工作崗位上來，增強稽查工作的活力。

　　（二）完善監(jiān)督制約機制，強化內(nèi)部監(jiān)督

　　要在認真貫徹落實稽查工作制度的基礎(chǔ)上，進一步建立和完善各項監(jiān)督制約機制，加大案件復查力度，強化對執(zhí)法權(quán)力的制衡，防止不廉行為的發(fā)生。

　　1、嚴格落實制度，深化執(zhí)法制約。針對稽查選案、檢查、審理和執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的業(yè)務流程、操作程序、辦案權(quán)限、質(zhì)量標準、執(zhí)法責任等有關(guān)規(guī)定，進一步研究細化，出臺一系列稽查工作規(guī)程和稽查工作制度，有效規(guī)范檢查人員的執(zhí)法權(quán)，促進稽查執(zhí)法的規(guī)范、公正和效率，目前江蘇省國稅稽查系統(tǒng)制定完善了一系列些行之有效的制度，筆者認為，值得借鑒和推廣。如：《稅務案件限時辦結(jié)管理辦法》中規(guī)定了對稽查四環(huán)節(jié)的完成時間，《稽查系統(tǒng)項目化檢查實施辦法》為檢查人員規(guī)定了程序化的檢查內(nèi)容，《稽查建議制度》促進了對納稅人規(guī)范化的稅收管理，《稽查工作底稿制度》提高了稽查的工作質(zhì)量……一系列制度的落實使稽查工作的每一個環(huán)節(jié)、每一個步驟都有章可循，既保證了稽查人員正確行使執(zhí)法權(quán)，又防止了稽查人員濫用職權(quán)，保證了稽查權(quán)力的依法、規(guī)范、有序運作。此外，稽查人員依托CTAIS2.0征管軟件中稽查模塊，對稽查案件實施全過程、全方位監(jiān)控管理，初步實現(xiàn)了機器管事、制度管人、人機結(jié)合的管理模式，強化了對稽查行政執(zhí)法權(quán)的制衡與監(jiān)控，深化了對稽查執(zhí)法的制約。

　　2、完善案件復查，加大檢查制約。按照“內(nèi)外監(jiān)督、兩級監(jiān)控”的目標，完善案件復查復審制度，可以在上半年由市級稽查局組織對縣（區(qū)）局上年稽查案件開展復查復審，下半年由市、縣局法規(guī)、監(jiān)察等部門牽頭組織對市、縣（區(qū)）局稽查局當年檢查案件開展復查復審，利用有效的監(jiān)督機制，對考核期間內(nèi)已查結(jié)并作處理的案件進行全方位的案件復查。要規(guī)定對稽查案件復查的達標比例，如一般案件復審率2%，大要案件復審率4%等。通過全面深入案件復查，查出稽查案件中的存在問題，糾正檢查中的不足，區(qū)分不同情況對相關(guān)責任人員進行責任追究，加大對稽查人員執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，規(guī)范稽查人員的行為，確保執(zhí)法不出錯，干部不出事。

　　3、完善執(zhí)法檢查機制，突出過程監(jiān)控。成立執(zhí)法檢查領(lǐng)導小組，明確專人，專門負責稽查異常數(shù)據(jù)信息的監(jiān)控和考核，形成以異常數(shù)據(jù)分析-核查-復核-整改-追究為核心的執(zhí)法檢查機制。充分研究稽查考核指標體系，分析執(zhí)法過錯信息，及時核查整改，定期通報，突出對程序合法性、實體規(guī)范性和適當性、執(zhí)法效率性的監(jiān)控。

　　4、試行“一案雙查雙報告”，強化內(nèi)控制約。積極探索與監(jiān)察部門建立查辦涉稅違法案件的聯(lián)系制度，探索建立“一案雙查雙報告”制度，規(guī)定對涉稅案件實施稽查中，發(fā)現(xiàn)的直接舉報稅務人員有廉潔問題的、檢查中發(fā)現(xiàn)有稅務人員廉潔問題的以及重特大案件和區(qū)域?qū)ｍ椪沃邪l(fā)現(xiàn)有不廉行為的，實施“一案雙查”，對有關(guān)線索和事項及時報告紀檢監(jiān)察部門，擴大案件檢查的監(jiān)督效力，加強對重點崗位、重點人群、重點環(huán)節(jié)、重點時期的監(jiān)督制約力度，著力構(gòu)建稽查反腐體系，強化稽查自身的內(nèi)控制約。

　　5、積極推行績效管理，提升工作績效。建立科學的稽查績效考核體系，正確引導稽查工作方向，切實改變給稽查下達收入任務或以收入完成情況作為考核稽查工作主要指標的做法，結(jié)合稽查相關(guān)工作制度的要求，出臺績效管理的具體辦法，按照以人為本的原則和科學、規(guī)范、高效的要求，對稽查各項工作指標進行分析，制定科學、標準化的稽查工作績效考核指標，進一步增強其可操作性。以深化稽查績效考核為突破口，充分挖掘稽查人員的潛在能力，引導稽查部門通過查處高質(zhì)量稽查案件來促進稽查工作水平的提高，有效提升稽查工作質(zhì)量與效率。

　　6、創(chuàng)新執(zhí)法制約制度，提高風險意識。試行稽查重要執(zhí)法事項錄音錄像制度，充分利用配發(fā)的錄像照相設(shè)備，配備必要的錄音、存儲設(shè)備，對稽查重要執(zhí)法事項或環(huán)節(jié)如文書送達、調(diào)取賬簿資料、談話詢問、強制執(zhí)行等實行錄音錄像。其目的，一方面規(guī)范約束干部執(zhí)法行為，防止權(quán)力濫用；另一方面為處理納稅人投訴、執(zhí)法考核評議提供直接的視聽證據(jù)。規(guī)范賬簿資料調(diào)取與保管辦法。針對納稅人賬簿資料調(diào)取與保管中的問題，制定賬簿資料調(diào)取與保管的具體規(guī)定，規(guī)范手續(xù)，完善措施，明確責任。

　　（三）拓寬監(jiān)督渠道，有效實施外部監(jiān)督

　　稅務稽查工作直接面向社會、面向納稅人，每位稽查人員的工作作風與言行舉止，直接關(guān)系到稅務部門整體形象，為此，實施稽查執(zhí)法外部監(jiān)督，已成為稅務機關(guān)黨風廉政建設(shè)工作的重要組成部分。

　　1、搞好勤廉雙述雙評。定期邀請已查結(jié)的被查對象，開展向納稅人述勤述廉、請納稅人評勤評廉活動。開展“勤廉雙述雙評”活動是進一步加強稽查隊伍建設(shè)，全面提升反腐倡廉工作水平的必然要求。實踐證明，這種由納稅人來當裁判員，變內(nèi)部評議為外部監(jiān)督，對稽查人員勤政廉政情況進行評判的工作值得繼續(xù)探索和豐富完善。

　　2、深化稽查政務公開。進一步營造公平、公正、公開的稅收環(huán)境，以公開促公正，杜絕“暗箱操作”。通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電臺等多種媒體，全面推行稽查職責公開、紀律制度公開、權(quán)利義務公開、救濟方式公開、查處結(jié)果公開為主要內(nèi)容的稽查政務“五公開”。尤其是要加大對處理結(jié)果的公開力度，增加稽查辦案處理的透明度，讓舉報人或納稅人及時了解案件查處結(jié)果，將稽查執(zhí)法辦案置于人民群眾和社會各界的廣泛監(jiān)督之下，增強稅務稽查工作的透明度，真正實現(xiàn)“陽光稽查”。

　　3、推行實地回訪制?；椴块T領(lǐng)導和紀檢監(jiān)察有關(guān)人員要積極走訪重點被查單位，了解檢查人員在檢查過程中的表現(xiàn)，虛心聽取并接受納稅人對稅收工作的意見和建議，不斷改進工作作風和工作方法，對群眾反映稽查人員違法違紀問題，要認真落實，堅決查處。

　　4、完善廉政反饋辦法。探索實施稽查廉政反饋單制度，著力提高稽查廉政反饋單使用的實效性。取消以往稅務干部進戶檢查時隨同檢查通知書一起將廉政反饋單送達企業(yè)，再由企業(yè)在檢查結(jié)束后填寫并寄送紀檢監(jiān)察部門的做法，改由檢查結(jié)束后，由稽查部門向紀檢監(jiān)察室報送已作出稅務處理并查結(jié)戶名單，由紀檢監(jiān)察部門統(tǒng)一寄送廉政反饋單并匯總反饋意見。此舉變稽查事中監(jiān)控為事后監(jiān)控，徹底消除被查對象以往在接受檢查時有話不敢說的疑慮，加大對稽查干部執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，進一步完善干部廉政監(jiān)督體系。