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稅務(wù)公務(wù)制度(以下稱公務(wù)制度)即稅務(wù)部門按稅法、法律(本文稅法、法律作廣義理解,包括法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件)賦予的權(quán)利進(jìn)行征稅活動時應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范。它不包括與征稅無直接關(guān)系的其它制度。
現(xiàn)代社會中,稅收是實現(xiàn)政府職能的重要手段。使這一手段達(dá)到實現(xiàn)政府職能所期望的目的,要求稅務(wù)部門必須依法行事。依法行事,在完善法律監(jiān)督、社會監(jiān)督的同時,稅務(wù)部門必須建立完善的公務(wù)制度。這是現(xiàn)實社會環(huán)境的需要,是法治建設(shè)的需要,是管理監(jiān)督的需要,是依法治稅的需要。
20年稅收征管的理論與實踐,幾次征管改革結(jié)出的成果,公務(wù)制度建設(shè)已有了良好的基礎(chǔ)。深化制度建設(shè)主要是規(guī)制方面的工作,應(yīng)著手兩件事:一是設(shè)定,即怎樣建立公務(wù)制度體系,公務(wù)制度主要應(yīng)規(guī)范哪些內(nèi)容;二是規(guī)范,即針對現(xiàn)有公務(wù)制度的缺欠做補充完善。下面分別闡述。
一、公務(wù)制度的設(shè)定及規(guī)范內(nèi)容
按目前的行政管理法律體系、行政管理體制、稅務(wù)管理體制,稅務(wù)公務(wù)制度應(yīng)由國家稅務(wù)總局就全國范圍制定公務(wù)制度準(zhǔn)則和有關(guān)公務(wù)制度;在此前提下,國家稅務(wù)總局,省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)局,市稅務(wù)局制定本部門的公務(wù)制度;根據(jù)需要,市稅務(wù)分局可制定本部門的公務(wù)制度。這樣設(shè)定公務(wù)制度體系,體現(xiàn)出依據(jù)充分、層次清晰、伸縮有度的特征,便于遵守與執(zhí)行。
公務(wù)制度主要應(yīng)規(guī)范三個方面的內(nèi)容:機(jī)構(gòu)及其職能、公務(wù)員的職責(zé)、公務(wù)程序。機(jī)構(gòu)是行使公務(wù)的基本單位,職能是行使公務(wù)的權(quán)限與范圍,機(jī)構(gòu)的設(shè)置以其應(yīng)有的職能為基礎(chǔ)。公務(wù)員的職責(zé)即是將機(jī)構(gòu)的職能具體化,是具體的人行使公務(wù)的權(quán)利范圍與責(zé)任范圍。公務(wù)程序是行使公務(wù)的具體過程,它把職責(zé)與職能聯(lián)系起來,把公務(wù)員與機(jī)構(gòu)調(diào)動起來,保持職能部門正常運轉(zhuǎn)。上述三個方面應(yīng)為從事征稅活動在行為管理上的基本配置,因此,應(yīng)為公務(wù)制度規(guī)范的主要內(nèi)容。
在建設(shè)公務(wù)制度時,有人提出要建設(shè)公務(wù)監(jiān)督制度。如前我們說過,公務(wù)制度是一種行為準(zhǔn)則或行為規(guī)范,即是一種執(zhí)法制度。從這個意義上說,公務(wù)制度必然體現(xiàn)出監(jiān)督的功能。由此,將公務(wù)監(jiān)督制度建立于公務(wù)制度之中更為恰當(dāng)、更為科學(xué),而無須另立體系。
本文所談的公務(wù)制度建設(shè),主要指以市稅務(wù)局為單位的公務(wù)制度建設(shè)。
從現(xiàn)實情況看,稅務(wù)部門還沒有建立起一套系統(tǒng)的、完整的、便于遵守與執(zhí)行的公務(wù)制度體系。沒有建立起部門制度、或建立的部門制度殘缺不全。就一般情況看,機(jī)構(gòu)的設(shè)置是齊全的,但機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的配置是在探索與適應(yīng)中逐步形成的。機(jī)構(gòu)的職能按權(quán)限、稅種、對口業(yè)務(wù)等做了分工,散見于一些工作會議、通知、工作規(guī)程,考核辦法、獎懲辦法上。公務(wù)員的職責(zé)散見于《公務(wù)員條例》、廉政辦法、考核評比辦法、獎懲辦法上;公務(wù)程序除了《納稅檢查工作程序》等個別幾個程序外,其他方面的執(zhí)法程序、工作程序甚為少見。許多職能、職責(zé)、程序方面的問題或規(guī)范不全或未列入規(guī)范。這種散亂、不系統(tǒng)、不完整、不正規(guī)的公務(wù)制度體系,使公務(wù)的運行中多歧路、不流暢,不便于遵守與執(zhí)行,歸咎責(zé)任缺乏依據(jù)。由此,現(xiàn)行的公務(wù)情況,可能產(chǎn)生的疏虞便可想而知了。因此,當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)就現(xiàn)有的公務(wù)制度歸納整理,盡善、盡快地就缺欠的方面進(jìn)行補充,按設(shè)定建立起公務(wù)制度體系。
二、公務(wù)制度的補缺
我們所談的公務(wù)制度建設(shè)是在現(xiàn)有公務(wù)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,因此,公務(wù)制度的補缺即是著眼于現(xiàn)有的公務(wù)制度。下面就公務(wù)制度規(guī)范內(nèi)容的三個方面談補缺。
?。ㄒ唬C(jī)構(gòu)的職能
我們說,現(xiàn)行稅務(wù)部門職能機(jī)構(gòu)的配置基本是齊全的,但在分工方面仍需明確、仍需具體。如局長(分局長)、副局長(分局副局長)、職能處、職能科有什么權(quán)限,權(quán)限的范圍、權(quán)限的尺度等都應(yīng)通過制度明確下來,要細(xì)化、要量化。避免因人而異、因事而異的情況。作到分工明確、上下有節(jié),制約有法。
從大的方面,可簡單地把職能機(jī)構(gòu)分為兩級:一是市局,二是分局。我們說,職能的行使是自上而下進(jìn)行的,職能的信息來源是自下而上流轉(zhuǎn)的。分局處于這一過程的終端。從目前存在的問題看,應(yīng)特別加強對分局的監(jiān)管,加強對職能科的監(jiān)管。
從市局看,目前對分局的監(jiān)管主要是一種事后監(jiān)管,且主要以考核評比的形式為主,監(jiān)管沒落到實處。公務(wù)中出現(xiàn)的問題,多年來往往是“亡羊補不了牢”,反而復(fù)之。因此,必須用制度明確有關(guān)機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限。如明確有關(guān)職能機(jī)構(gòu)對案件的處理權(quán),即有權(quán)直接參與分局對案件的處理。這樣做有兩點益處:其一,對稅務(wù)案件的處理做到了事中的監(jiān)督與控制,減少了案件處理過程中產(chǎn)生錯誤的機(jī)會;其二,由于市局集中了全局范圍內(nèi)的稅務(wù)案件,容易統(tǒng)一、綜合、平衡全市的情況,公正執(zhí)法。
對職能科的監(jiān)管,主要應(yīng)強調(diào)對檢查科的監(jiān)管,因為檢查科是市局、乃至分局稅務(wù)案件資料信息的主要來源。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上,應(yīng)設(shè)計出更為科學(xué)、合乎邏輯的辦法,以保證檢查科提供材料、信息的真實性、正確性。并應(yīng)強調(diào)審理科在這方面的監(jiān)督職能。另外對檢查科不能只強調(diào)其組織收入職能而忽視依法治稅。依法治稅與組織收入是相互統(tǒng)一、不能分離的。強調(diào)依法治稅,就是強調(diào)其組織收入職能;反之,不依法治稅,憑什么去組織收入呢?因此,強調(diào)組織收入不能與強調(diào)依法治稅相脫離。
?。ǘ┕珓?wù)員的職責(zé)
公務(wù)制度的規(guī)范最終要落實到具體的人,因此,人是公務(wù)制度的核心。公務(wù)員的職責(zé)即為公務(wù)員的權(quán)利與責(zé)任。權(quán)利與責(zé)任因職能而定,因此,在公務(wù)員身上體現(xiàn)出職能、權(quán)利、責(zé)任,三位一體。
從目前出現(xiàn)的一些問題上看,公務(wù)員的職責(zé)必須嚴(yán)格確定下來,不能只強調(diào)權(quán)利不明確責(zé)任,也不能使權(quán)利與責(zé)任不對等。明確責(zé)任使權(quán)利受約束、追究責(zé)任有依據(jù);權(quán)利與責(zé)任對等即權(quán)利的范圍即是責(zé)任的范圍,責(zé)任到位,追究程度到位、追究力度到位。
明確職責(zé)要與利害、利益相結(jié)合,以免揮霍權(quán)利、亂用權(quán)利;要使不盡職責(zé)者感到擔(dān)心、受到指責(zé)。要克服現(xiàn)實中的一種傾向,即追究責(zé)任僅限于廉政方面。對公務(wù)中的失誤,若不是廉政上的問題,就不計較公務(wù)責(zé)任。由此,現(xiàn)行公務(wù)中有一種按慣例、憑道德、靠感覺的公務(wù)作風(fēng)。事中不必盡心、事后不必關(guān)心,安身立命,坐享太平。這一傾向是職責(zé)不明造成的結(jié)果。要使公務(wù)員的職責(zé)落到實處,必須有一個良好的公務(wù)員任用制度為前提。
我們說,品質(zhì)好、知識多、身體健康、有創(chuàng)意、為人大度的人當(dāng)領(lǐng)導(dǎo),思路廣、條理清、方法當(dāng),問題就會處理的好,上下就順心、就服氣,工作過程就順利、就流暢,工作效率就高,部門、機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)的就快;反之,不具備這些條件的人當(dāng)領(lǐng)導(dǎo),問題就會處理不好,工作效率就低,部門、機(jī)構(gòu)就會運轉(zhuǎn)的慢。份內(nèi)的工作做不好,怎么去開拓、怎么去發(fā)展?部門、機(jī)構(gòu)怎么能不死氣?因此,必須建立“公務(wù)員任用制度”,量才錄用。
(三)公務(wù)程序
公務(wù)程序是機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系的橋梁。它體現(xiàn)出職能、職權(quán)、職責(zé)相結(jié)合的情況,反映出部門的活力,在監(jiān)督管理、工作效率方面更有不可忽視的作用。
就目前的情況看,市局機(jī)構(gòu)之間、市局與分局之間、分局內(nèi)部日常的公務(wù)程序須盡快完善。對稅收管理使用的資料、信息應(yīng)制定科學(xué)的、便利的檔案管理使用程序,避免“多頭”收集資料、“分頭”保管資料、“無頭”提取資料的情況。
在實行“稅務(wù)案件公告”程序時,要特別注意對納稅人商務(wù)資料信息、個人隱私等方面的保密,以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益,避免引起不必要的訴訟。
納稅檢查方面的程序,如“合議”程序等仍需進(jìn)一步細(xì)化。
為配合明確機(jī)構(gòu)職能及針對一些問題,在此建議建設(shè)兩個制度。
1、要式程序制度。公務(wù)中傳遞的文件,必須按規(guī)定程式呈報、下發(fā);否則,呈報的文件沒有效力,下發(fā)的文件可拒絕執(zhí)行。其目的是防止公務(wù)中的暗箱操作、舞弊行為。
2、報審制度。即確定標(biāo)準(zhǔn),對較大數(shù)額稅款的滯罰處理,分局須將有關(guān)處理意見呈報市局有關(guān)職能機(jī)構(gòu);經(jīng)審查,市局將作出同意或變更分局意見的決定,交由分局執(zhí)行;或?qū)⑤^大數(shù)額稅款的案件呈報市局,由市局作出滯罰決定,交由分局執(zhí)行。
綜上,公務(wù)制度中仍有一些問題在職能上、職責(zé)上不便歸類或劃分不清,此類情況仍應(yīng)明確有法,應(yīng)以協(xié)調(diào)、配合處理為原則。
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