農(nóng)村稅費改革從制度層面上開始動搖了城鄉(xiāng)二元結構的基礎，其政治和經(jīng)濟意義都是空前的。2004年“一號文件”提出的“多予、少取、放活”的原則，是國家宏觀政策的重要轉變。落實這一原則，需要進一步深化農(nóng)村稅費改革。稅費改革牽一發(fā)而動全身，必須通盤考慮、整體推進。

　　農(nóng)村稅費改革的階段性成效

　　我國農(nóng)村稅費改革大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是從2000年到2003年，改革內(nèi)容是取消針對農(nóng)民的一切收費項目，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率，實行農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加的政策。中央確定的農(nóng)村稅費改革主要思路是，“三項取消”、“兩項調(diào)整”和“一項改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育籌資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；改革村提留征收使用辦法。為了保證農(nóng)村稅費改革試點的成功進行，防止農(nóng)民負擔的反彈，中央財政向由中央認定的農(nóng)村稅費改革試點省市區(qū)連續(xù)進行財政轉移支付。農(nóng)村稅費改革大大減輕了農(nóng)民的負擔，實踐證明是富有成效的。

　　改革的第二階段是從2004年開始。國務院決定5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，當年對黑龍江、吉林兩省先行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點，對河北等11個糧食主產(chǎn)省、區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點，農(nóng)業(yè)稅附加同步降低，沿海及其他有條件的地區(qū)，可以進行免征農(nóng)業(yè)稅試點。另外，中央還規(guī)定從2004年開始取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。為了支持當年農(nóng)村稅費改革的實施，中央又將對地方的財政轉移支付增加到510億元。2004年實行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、部分地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策后，全國農(nóng)民由此又減輕負擔294億元。

　　農(nóng)村稅費改革的政治、經(jīng)濟影響，不亞于當年的農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營，它從制度上開始動搖了由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制造就的城鄉(xiāng)二元結構的基礎，其政治和經(jīng)濟意義都是空前的。

　　當前農(nóng)村稅費改革遇到的問題

　　農(nóng)村稅費改革確實減輕了農(nóng)民負擔，但也暴露出一些問題，這些問題既有歷史遺留問題，也有改革中出現(xiàn)的新問題。

　　一是鄉(xiāng)村兩級收入減少而支出不變甚至還有增加，使得基層組織運轉面臨著困難。在實行農(nóng)村稅費改革以后，盡管有中央財政的巨大轉移支付，但不足以彌補鄉(xiāng)村財政因改革引起的收支缺口。在行政經(jīng)費支出壓力下，個別已經(jīng)實行了稅費改革的農(nóng)村地區(qū)，又向農(nóng)民征收新的稅費。今年農(nóng)村稅費改革進一步加大力度，又使一些地區(qū)基層地方政府財政收支壓力增大，財政收支缺口擴大。因此，個別地區(qū)為了填補財政漏洞，維持基層政權的正常運轉，仍以各種隱性方式變相向農(nóng)民收費，重新加重農(nóng)民負擔。這說明農(nóng)民減負的基礎并不牢固，防止農(nóng)民負擔反彈的政策機制亟待完善。個別地區(qū)頂風向農(nóng)民收費，嚴重損害了農(nóng)民利益，干擾了黨中央農(nóng)村稅費改革政策的順利實行，影響了農(nóng)業(yè)稅收減免政策的實際效果，造成新的干群關系緊張。

　　二是鄉(xiāng)村兩級長期形成的沉重債務難以消化。當前我國鄉(xiāng)村兩級的債務主要是由過去農(nóng)村九年制義務教育達標、農(nóng)村道路建設、農(nóng)田水利基礎設施建設、舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小康村達標等積累起來的。改革前，這些集體債務只能通過“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民攤派來償還，而現(xiàn)在鄉(xiāng)村兩級不得再向農(nóng)民亂收費，歷史沉淀下的集體債務就落到了鄉(xiāng)村兩級政權身上。根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，2001年我國鄉(xiāng)級債務已經(jīng)達到1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務達400萬元，典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1000萬元，村級債務規(guī)模平均每個行政村從1990年到2002年累計超過100萬元。如此龐大的歷史債務沉淀，既是農(nóng)村稅費進一步改革的障礙，也是鄉(xiāng)村管理機構改革的難題。

　　三是農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)嚴重缺位。農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)村基礎設施建設主要依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費和對農(nóng)民的集資攤派來解決，盡管這加重了農(nóng)民的負擔，但農(nóng)村公共物品供給還有來源。稅費改革以后，取消“三提五統(tǒng)”，實行一事一議制度，進一步免征或降低農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎設施建設缺乏資金的保障。由誰負責農(nóng)村公共物品的供給，是當前農(nóng)村急需解決的重大問題。

　　四是農(nóng)村稅費改革缺乏相關配套改革的有力支撐，使得其在改革進程中沒有牢固的制度基礎。不斷膨脹的縣鄉(xiāng)機構就像一口永遠填不滿的“老虎機”，不斷吞食著農(nóng)村的經(jīng)濟資源。從1994年到2000年，全國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員增加了708萬人，總人數(shù)達到2959萬人，再加上73.5萬個村民委員會的300多萬基層干部，很顯然，如果鄉(xiāng)村機構和冗員減不下來，農(nóng)村稅費改革的成果就很難保得住。還有，在縣一級中，2002年全國縣級事業(yè)單位有39.5萬個，職工1712萬人。龐大的事業(yè)單位無論從機構數(shù)量還是從從業(yè)人員看，都是現(xiàn)行財政收支體制難以支撐的，這些單位隨時都有向農(nóng)民收費的強大動力。對這些單位不進行改革，農(nóng)民負擔就始終有反彈的危險。

　　改革農(nóng)村稅費體制的新政策思路

　　農(nóng)村稅費改革要想取得徹底成功，既要依賴自身改革的不斷完善和深化，也要有其他改革措施的配套。當前，農(nóng)村改革已經(jīng)到了必須進行綜合配套改革的階段，任何單項改革的“單兵作戰(zhàn)”，都很難取得預期效果。

　　一是必須堅持繼續(xù)降低農(nóng)業(yè)稅率的政策。今年，實行免征或降低農(nóng)業(yè)稅、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已經(jīng)使農(nóng)業(yè)稅（含特產(chǎn)稅）減少了290多億元，按照2003年的兩稅總額計算，還剩130多億元，再加上80多億元的農(nóng)業(yè)稅附加，總計約220億元，我國完全有條件全部取消農(nóng)業(yè)稅。

　　二是合理調(diào)整國民收入分配結構和政策，進一步加強農(nóng)村基礎設施建設，改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境。要落實對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“多予、少取、放活”的方針，將國民收入分配向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜，通過調(diào)整財政資金和國債資金投資重點，大力增加農(nóng)村公共基礎設施投入。從長期來看，國家要徹底改革目前城鄉(xiāng)二元的公共物品供給政策，把農(nóng)村公共基礎設施建設從以農(nóng)民為主逐漸變成以各級政府財政為主，讓農(nóng)民在公共物品享用上能夠獲得最基本的國民待遇。

　　三是進一步鞏固和完善以縣級政府管理為主的農(nóng)村義務教育管理體制。農(nóng)村義務教育管理職責上收到縣一級后，對于農(nóng)村義務教育辦公經(jīng)費和教師工資，要納入到財政預算之內(nèi)，要保障經(jīng)費來源，中央和省級政府必須增加對農(nóng)村義務教育、公共衛(wèi)生服務等方面的專項轉移支付，以確保稅費改革后農(nóng)村義務教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生運行不受影響。

　　四是加快推進縣鄉(xiāng)行政管理體制的改革步伐，切實精簡縣鄉(xiāng)以及農(nóng)村的管理機構和財政供養(yǎng)人員。在積極推進縣鄉(xiāng)行政管理體制改革的基礎上，還要認真研究我國現(xiàn)行行政管理層級過多的問題，尋找改革途徑和辦法，減少行政管理層級，提高政府辦事效率。有條件的地區(qū)可學習浙江省的經(jīng)驗，改“市管縣”為省直管，下一步先讓市級層次弱化，然后再來取消市級政府層次。必須盡快改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機構，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政設置，將財權和事權上劃到縣，壓縮編制，裁減工作人員，讓其改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，使其成為縣級政府的派出機構。鑒于我國地區(qū)差異比較大的特點，東部地區(qū)縣可以劃小，由幾個鎮(zhèn)可以合并成縣級層次；中西部地區(qū)有些區(qū)域也可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實情，將縣擴大或縮小。村級基層組織也要改革，思路是能合并村的就合并，不能合并的要壓縮村委會成員，這樣可以減少管理環(huán)節(jié)，節(jié)約財政成本，并能從體制上避免基層政府向農(nóng)民加重各種稅費負擔。

　　五是清理鄉(xiāng)村債務，解決歷史遺留問題。鄉(xiāng)村債務是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應承擔更大的清償責任。按照制止新債、搞清舊債、分類處理、逐步消化的思路解決鄉(xiāng)村債務問題。只有合理科學地解決好鄉(xiāng)村債務問題，才能為進一步農(nóng)村稅費改革掃清障礙。

　　六是堅持中央財政繼續(xù)向農(nóng)村稅費改革地區(qū)轉移支付政策，并不斷加大轉移支付力度。鄉(xiāng)村財源不足、債務沉重是影響農(nóng)村稅費改革的主要矛盾。特別是在中西部地區(qū)，這一矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣，其成果又不被侵蝕，中央應該重點增加中西部地區(qū)的財政轉移支付資金，并從制度上保障中央財政資金不被地方政府截留。同時，中央要相應減少向東部地區(qū)的轉移支付，而東部沿海地區(qū)省級政府要向基層政府增加財政轉移支付，以緩解這些地方政府財源不足的矛盾，給農(nóng)村稅費改革創(chuàng)造寬松的外部條件。

　　眾所周知，我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是計劃經(jīng)濟體制時代延續(xù)下來的，帶有明顯的城鄉(xiāng)二元結構特征，不管是稅費改革前還是改革后，對農(nóng)民征稅同城市居民所采取的政策不同。從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關系的角度看，我國農(nóng)村稅費制度改革應和城市的稅制改革統(tǒng)籌考慮，最終目標是消除城鄉(xiāng)二元稅制結構，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。以此目標衡量，在取消農(nóng)牧業(yè)稅后，我國農(nóng)村稅費改革的第三階段內(nèi)容，應該是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。不過，在今后相當長的時間里，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民應先實行免稅和零稅政策，待農(nóng)民真正富裕起來達到全面小康生活水平后，再考慮按城鄉(xiāng)同一稅制向農(nóng)民征稅的問題?？傊?，對城鄉(xiāng)居民實行公平稅費和公平負擔，是在農(nóng)民負擔減輕后農(nóng)村稅費進一步改革的主要目標。