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農(nóng)村稅費改革的方向與相關(guān)政策選擇

來源: 編輯: 2006/05/11 11:39:07  字體:

  農(nóng)村稅費改革從制度層面上開始動搖了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),其政治和經(jīng)濟意義都是空前的。2004年“一號文件”提出的“多予、少取、放活”的原則,是國家宏觀政策的重要轉(zhuǎn)變。落實這一原則,需要進一步深化農(nóng)村稅費改革。稅費改革牽一發(fā)而動全身,必須通盤考慮、整體推進。

  農(nóng)村稅費改革的階段性成效

  我國農(nóng)村稅費改革大致經(jīng)歷了兩個階段。第一階段是從2000年到2003年,改革內(nèi)容是取消針對農(nóng)民的一切收費項目,調(diào)整農(nóng)業(yè)稅稅率,實行農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)稅附加的政策。中央確定的農(nóng)村稅費改革主要思路是,“三項取消”、“兩項調(diào)整”和“一項改革”,即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育籌資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資,取消屠宰稅,取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工;調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅;改革村提留征收使用辦法。為了保證農(nóng)村稅費改革試點的成功進行,防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈,中央財政向由中央認(rèn)定的農(nóng)村稅費改革試點省市區(qū)連續(xù)進行財政轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村稅費改革大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),實踐證明是富有成效的。

  改革的第二階段是從2004年開始。國務(wù)院決定5年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,當(dāng)年對黑龍江、吉林兩省先行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點,對河北等11個糧食主產(chǎn)省、區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個百分點,其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個百分點,農(nóng)業(yè)稅附加同步降低,沿海及其他有條件的地區(qū),可以進行免征農(nóng)業(yè)稅試點。另外,中央還規(guī)定從2004年開始取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。為了支持當(dāng)年農(nóng)村稅費改革的實施,中央又將對地方的財政轉(zhuǎn)移支付增加到510億元。2004年實行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、部分地區(qū)免征農(nóng)業(yè)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率政策后,全國農(nóng)民由此又減輕負(fù)擔(dān)294億元。

  農(nóng)村稅費改革的政治、經(jīng)濟影響,不亞于當(dāng)年的農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營,它從制度上開始動搖了由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制造就的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),其政治和經(jīng)濟意義都是空前的。

  當(dāng)前農(nóng)村稅費改革遇到的問題

  農(nóng)村稅費改革確實減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),但也暴露出一些問題,這些問題既有歷史遺留問題,也有改革中出現(xiàn)的新問題。

  一是鄉(xiāng)村兩級收入減少而支出不變甚至還有增加,使得基層組織運轉(zhuǎn)面臨著困難。在實行農(nóng)村稅費改革以后,盡管有中央財政的巨大轉(zhuǎn)移支付,但不足以彌補鄉(xiāng)村財政因改革引起的收支缺口。在行政經(jīng)費支出壓力下,個別已經(jīng)實行了稅費改革的農(nóng)村地區(qū),又向農(nóng)民征收新的稅費。今年農(nóng)村稅費改革進一步加大力度,又使一些地區(qū)基層地方政府財政收支壓力增大,財政收支缺口擴大。因此,個別地區(qū)為了填補財政漏洞,維持基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn),仍以各種隱性方式變相向農(nóng)民收費,重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這說明農(nóng)民減負(fù)的基礎(chǔ)并不牢固,防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的政策機制亟待完善。個別地區(qū)頂風(fēng)向農(nóng)民收費,嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益,干擾了黨中央農(nóng)村稅費改革政策的順利實行,影響了農(nóng)業(yè)稅收減免政策的實際效果,造成新的干群關(guān)系緊張。

  二是鄉(xiāng)村兩級長期形成的沉重債務(wù)難以消化。當(dāng)前我國鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)主要是由過去農(nóng)村九年制義務(wù)教育達標(biāo)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小康村達標(biāo)等積累起來的。改革前,這些集體債務(wù)只能通過“三提五統(tǒng)”和向農(nóng)民攤派來償還,而現(xiàn)在鄉(xiāng)村兩級不得再向農(nóng)民亂收費,歷史沉淀下的集體債務(wù)就落到了鄉(xiāng)村兩級政權(quán)身上。根據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查,2001年我國鄉(xiāng)級債務(wù)已經(jīng)達到1776億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)達400萬元,典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1000萬元,村級債務(wù)規(guī)模平均每個行政村從1990年到2002年累計超過100萬元。如此龐大的歷史債務(wù)沉淀,既是農(nóng)村稅費進一步改革的障礙,也是鄉(xiāng)村管理機構(gòu)改革的難題。

  三是農(nóng)村公共物品的供給出現(xiàn)嚴(yán)重缺位。農(nóng)村稅費改革以前,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠“三提五統(tǒng)”經(jīng)費和對農(nóng)民的集資攤派來解決,盡管這加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但農(nóng)村公共物品供給還有來源。稅費改革以后,取消“三提五統(tǒng)”,實行一事一議制度,進一步免征或降低農(nóng)業(yè)稅,使得農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村道路、飲水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金的保障。由誰負(fù)責(zé)農(nóng)村公共物品的供給,是當(dāng)前農(nóng)村急需解決的重大問題。

  四是農(nóng)村稅費改革缺乏相關(guān)配套改革的有力支撐,使得其在改革進程中沒有牢固的制度基礎(chǔ)。不斷膨脹的縣鄉(xiāng)機構(gòu)就像一口永遠填不滿的“老虎機”,不斷吞食著農(nóng)村的經(jīng)濟資源。從1994年到2000年,全國縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員增加了708萬人,總?cè)藬?shù)達到2959萬人,再加上73.5萬個村民委員會的300多萬基層干部,很顯然,如果鄉(xiāng)村機構(gòu)和冗員減不下來,農(nóng)村稅費改革的成果就很難保得住。還有,在縣一級中,2002年全國縣級事業(yè)單位有39.5萬個,職工1712萬人。龐大的事業(yè)單位無論從機構(gòu)數(shù)量還是從從業(yè)人員看,都是現(xiàn)行財政收支體制難以支撐的,這些單位隨時都有向農(nóng)民收費的強大動力。對這些單位不進行改革,農(nóng)民負(fù)擔(dān)就始終有反彈的危險。

  改革農(nóng)村稅費體制的新政策思路

  農(nóng)村稅費改革要想取得徹底成功,既要依賴自身改革的不斷完善和深化,也要有其他改革措施的配套。當(dāng)前,農(nóng)村改革已經(jīng)到了必須進行綜合配套改革的階段,任何單項改革的“單兵作戰(zhàn)”,都很難取得預(yù)期效果。

  一是必須堅持繼續(xù)降低農(nóng)業(yè)稅率的政策。今年,實行免征或降低農(nóng)業(yè)稅、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已經(jīng)使農(nóng)業(yè)稅(含特產(chǎn)稅)減少了290多億元,按照2003年的兩稅總額計算,還剩130多億元,再加上80多億元的農(nóng)業(yè)稅附加,總計約220億元,我國完全有條件全部取消農(nóng)業(yè)稅。

  二是合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策,進一步加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境。要落實對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“多予、少取、放活”的方針,將國民收入分配向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村傾斜,通過調(diào)整財政資金和國債資金投資重點,大力增加農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入。從長期來看,國家要徹底改革目前城鄉(xiāng)二元的公共物品供給政策,把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從以農(nóng)民為主逐漸變成以各級政府財政為主,讓農(nóng)民在公共物品享用上能夠獲得最基本的國民待遇。

  三是進一步鞏固和完善以縣級政府管理為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。農(nóng)村義務(wù)教育管理職責(zé)上收到縣一級后,對于農(nóng)村義務(wù)教育辦公經(jīng)費和教師工資,要納入到財政預(yù)算之內(nèi),要保障經(jīng)費來源,中央和省級政府必須增加對農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等方面的專項轉(zhuǎn)移支付,以確保稅費改革后農(nóng)村義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生運行不受影響。

  四是加快推進縣鄉(xiāng)行政管理體制的改革步伐,切實精簡縣鄉(xiāng)以及農(nóng)村的管理機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員。在積極推進縣鄉(xiāng)行政管理體制改革的基礎(chǔ)上,還要認(rèn)真研究我國現(xiàn)行行政管理層級過多的問題,尋找改革途徑和辦法,減少行政管理層級,提高政府辦事效率。有條件的地區(qū)可學(xué)習(xí)浙江省的經(jīng)驗,改“市管縣”為省直管,下一步先讓市級層次弱化,然后再來取消市級政府層次。必須盡快改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府機構(gòu),取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政設(shè)置,將財權(quán)和事權(quán)上劃到縣,壓縮編制,裁減工作人員,讓其改稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所,使其成為縣級政府的派出機構(gòu)。鑒于我國地區(qū)差異比較大的特點,東部地區(qū)縣可以劃小,由幾個鎮(zhèn)可以合并成縣級層次;中西部地區(qū)有些區(qū)域也可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展實情,將縣擴大或縮小。村級基層組織也要改革,思路是能合并村的就合并,不能合并的要壓縮村委會成員,這樣可以減少管理環(huán)節(jié),節(jié)約財政成本,并能從體制上避免基層政府向農(nóng)民加重各種稅費負(fù)擔(dān)。

  五是清理鄉(xiāng)村債務(wù),解決歷史遺留問題。鄉(xiāng)村債務(wù)是由政府公共物品供給缺位造成的,中央和省級政府應(yīng)承擔(dān)更大的清償責(zé)任。按照制止新債、搞清舊債、分類處理、逐步消化的思路解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題。只有合理科學(xué)地解決好鄉(xiāng)村債務(wù)問題,才能為進一步農(nóng)村稅費改革掃清障礙。

  六是堅持中央財政繼續(xù)向農(nóng)村稅費改革地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策,并不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度。鄉(xiāng)村財源不足、債務(wù)沉重是影響農(nóng)村稅費改革的主要矛盾。特別是在中西部地區(qū),這一矛盾更加突出。為了保證稅費改革能盡快推廣,其成果又不被侵蝕,中央應(yīng)該重點增加中西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金,并從制度上保障中央財政資金不被地方政府截留。同時,中央要相應(yīng)減少向東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,而東部沿海地區(qū)省級政府要向基層政府增加財政轉(zhuǎn)移支付,以緩解這些地方政府財源不足的矛盾,給農(nóng)村稅費改革創(chuàng)造寬松的外部條件。

  眾所周知,我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅收制度是計劃經(jīng)濟體制時代延續(xù)下來的,帶有明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征,不管是稅費改革前還是改革后,對農(nóng)民征稅同城市居民所采取的政策不同。從協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看,我國農(nóng)村稅費制度改革應(yīng)和城市的稅制改革統(tǒng)籌考慮,最終目標(biāo)是消除城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu),實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度。以此目標(biāo)衡量,在取消農(nóng)牧業(yè)稅后,我國農(nóng)村稅費改革的第三階段內(nèi)容,應(yīng)該是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。不過,在今后相當(dāng)長的時間里,對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民應(yīng)先實行免稅和零稅政策,待農(nóng)民真正富裕起來達到全面小康生活水平后,再考慮按城鄉(xiāng)同一稅制向農(nóng)民征稅的問題??傊瑢Τ青l(xiāng)居民實行公平稅費和公平負(fù)擔(dān),是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕后農(nóng)村稅費進一步改革的主要目標(biāo)。

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