12月19日召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶提出了“十一五”時(shí)期財(cái)政工作的主要任務(wù)，其中特別指出，要鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。筆者總結(jié)我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，并提出深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策選擇。

　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成效

　　黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，中央先后出臺(tái)了一系列減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施，控制“三提五統(tǒng)”征收比例和“兩工”數(shù)量，清理涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，治理農(nóng)村“三亂”，取得了一定成效，初步遏制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額約為1247億元，全國(guó)農(nóng)民每年人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)為140元。其中，農(nóng)民繳納的農(nóng)（牧）業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等各項(xiàng)稅收收入307億元；農(nóng)民直接繳納的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)約為601億元；農(nóng)民承擔(dān)的“義務(wù)工和積累工”中的以資代勞以及其他各種社會(huì)負(fù)擔(dān)（包括行政性事業(yè)性收費(fèi)、集資、罰款、攤派等）339億元。農(nóng)村勞動(dòng)力還承擔(dān)了“兩工”82億個(gè)，每個(gè)勞動(dòng)力人均17個(gè)。與1996年相比，1999年全國(guó)農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)增加了118.6億元，3年增長(zhǎng)了10.5%；農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)增加13.5元，增長(zhǎng)了10.7%；全國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力人均承擔(dān)“兩工”減少了6.6個(gè)，減少28%.

　　2000年，中共中央和國(guó)務(wù)院選擇安徽以全省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)的主要內(nèi)容是：“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”，即取消屠宰稅、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌，取消教育集資等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，逐步取消勞動(dòng)積累工和義務(wù)工，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，設(shè)定農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅征收額度的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來(lái)的村提留。安徽改革后，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)達(dá)23.6%；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，全省農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少16.9億元，減幅達(dá)31%.

　　2003年，各地按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，取得了積極成效。當(dāng)年新增全面改革試點(diǎn)的10個(gè)省份農(nóng)民減負(fù)總額達(dá)到123億元，平均減負(fù)幅度為63%，農(nóng)民人均減負(fù)55元，畝均減負(fù)50元。其中，廣東、福建減負(fù)率高達(dá)84%和77%.先行試點(diǎn)省份積極推行取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅試點(diǎn)、核實(shí)調(diào)減計(jì)稅面積、降低過(guò)高的農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅價(jià)格等措施，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步得到減輕。

　　2004年在十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，溫家寶總理宣布“取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”后，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程駛?cè)肟燔?chē)道。2004年的農(nóng)村稅費(fèi)改革共有三種不同的運(yùn)行模式。第一，吉林、黑龍江、上海、西藏、北京、天津、浙江、福建等8個(gè)省市全部免征農(nóng)業(yè)稅。其中，西藏一直免征農(nóng)業(yè)稅，上海市2003年自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，北京市、天津市2004年自主決定免征農(nóng)業(yè)稅，浙江省自主決定2004年對(duì)種糧油農(nóng)民免征農(nóng)業(yè)稅（免征額度約為60%），福建省對(duì)種糧耕地免征農(nóng)業(yè)稅（免征額度約為77%）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這8個(gè)省市共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約52億元，受益人口1.05億人，人均減負(fù)50元，其中黑龍江省人均減負(fù)142億元，吉林省人均減負(fù)100元。第二，農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)點(diǎn)征收的地區(qū)有12個(gè)省份，其中除了11個(gè)糧食主產(chǎn)省外，還有廣東省。在這些地區(qū)有92個(gè)縣免征農(nóng)業(yè)稅，這部分地區(qū)2004年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)162.6億元，惠及人口5.7億人，人均減負(fù)28.4元。第三，農(nóng)業(yè)稅征收稅率按照標(biāo)準(zhǔn)降低1個(gè)百分點(diǎn)的地區(qū)有11個(gè)省份，其中陜西、甘肅有42個(gè)縣免征農(nóng)業(yè)稅。甘肅省有8個(gè)牧業(yè)縣和6個(gè)郊區(qū)縣免征農(nóng)業(yè)稅，陜西省西安、延安、榆林等28個(gè)市縣免征農(nóng)業(yè)稅。這些地區(qū)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)25.3億元，惠及農(nóng)民2.26億人，人均減負(fù)11.2元。以上農(nóng)業(yè)稅減征、免征模式在2004年減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)234億元。免征地區(qū)受益農(nóng)民1.5億人，人均減負(fù)約46元；降3個(gè)點(diǎn)的地區(qū)受益農(nóng)民5.4億人，人均減負(fù)約為29元；降1個(gè)點(diǎn)的地區(qū)受益農(nóng)民2.14億人，人均減負(fù)3.7元。

　　2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步提速。原計(jì)劃到2008年全面取消農(nóng)業(yè)稅提前到2006年完成，農(nóng)民除了承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的要素投入成本支出外，不再需要向政府繳納任何稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。盡管2005年多數(shù)省份還是自主性免征，但是在2006年會(huì)將農(nóng)業(yè)稅免征的轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算，全部或部分由中央財(cái)政承擔(dān)改革的成本。

　　二、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持農(nóng)村稅費(fèi)改革

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革最初是由中央政府倡導(dǎo)并推行的，其順利推行同中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付密不可分。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)之初，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)要對(duì)試點(diǎn)省進(jìn)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。其中原因之一是原有的農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌和三項(xiàng)村提留以及教育集資等都屬于地方可支配收入，中央財(cái)政并沒(méi)有分享，最初的試點(diǎn)原則是希望地方能夠自我消化收支缺口。但在各地的改革試點(diǎn)工作中，暴露出因地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育投入等嚴(yán)重問(wèn)題，引起中央的高度重視。

　　2002年，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革擴(kuò)大試點(diǎn)的配套措施，財(cái)政部出臺(tái)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》。在辦法中，中央財(cái)政統(tǒng)籌考慮各地區(qū)提高農(nóng)業(yè)稅稅率增收因素和取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、降低農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率、取消屠宰稅減收等因素，對(duì)地方凈減收部分，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)補(bǔ)助。

　　2001年，針對(duì)安徽方案實(shí)施后新出現(xiàn)的減收因素，把對(duì)該省的補(bǔ)助增加到17億元（包括農(nóng)村教師工資補(bǔ)助），對(duì)其他省份106個(gè)試點(diǎn)縣（市）轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助16億元，對(duì)全國(guó)21個(gè)省份發(fā)放農(nóng)村教師工資補(bǔ)助50億元（包括安徽?。?；2002年，國(guó)務(wù)院新增16個(gè)省份擴(kuò)大改革試點(diǎn)后，根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付辦法，中央財(cái)政新增安排165億元用于補(bǔ)助16個(gè)省份改革，使2002年中央財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付總額增加到了245億元（包括50億元的農(nóng)村教師工資專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助）。這個(gè)數(shù)字已超過(guò)所有試點(diǎn)地區(qū)改革前農(nóng)業(yè)稅收入的總和。2004年，中央提出5年內(nèi)免征農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)一步加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，當(dāng)年農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助總額達(dá)到524億元，而2005年中央財(cái)政農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助總額預(yù)計(jì)達(dá)到900億元。

　　三、深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的政策選擇

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革經(jīng)歷了規(guī)范農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、減征農(nóng)業(yè)稅和免征農(nóng)業(yè)稅等若干階段，農(nóng)民的政策性負(fù)擔(dān)逐步降低最終徹底取消。在此背景下，農(nóng)村稅費(fèi)改革走到了十字路口：是在徹底取消農(nóng)業(yè)稅后就徹底結(jié)束此項(xiàng)改革，還是在原有改革的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，建立防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)日后反彈的長(zhǎng)效機(jī)制？從歷史的角度看，多次以減輕農(nóng)民稅賦的改革最終都沒(méi)有鞏固住取得的成果，關(guān)鍵的問(wèn)題是治標(biāo)不治本，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的深層次問(wèn)題沒(méi)有解決。

　　為了鞏固這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，還需要不斷深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。具體而言，首先需要進(jìn)一步完善省以下財(cái)政管理體制，調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村組織和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要。逐步在省以下探索“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制創(chuàng)新。其次，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和編制，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員的過(guò)快增長(zhǎng)，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能，增強(qiáng)服務(wù)功能，構(gòu)建基層公共財(cái)政支出框架。第三，完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，明確五級(jí)財(cái)政在農(nóng)村義務(wù)教育中的責(zé)任，特別是中央和省級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任，鞏固和完善“分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革，進(jìn)一步加大高端財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度，確保農(nóng)村義務(wù)教育正常的經(jīng)費(fèi)需要。第四，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，構(gòu)建規(guī)范的基層財(cái)政收入體系，貫徹“多予、少取、放活”的方針。在取消農(nóng)業(yè)稅后避免造成涉農(nóng)稅收制度空白，相反要通過(guò)構(gòu)建規(guī)范的涉農(nóng)稅收制度來(lái)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，嘗試在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程引入增值稅，在農(nóng)民收入環(huán)節(jié)引入個(gè)人所得稅，通過(guò)特定的稅收優(yōu)惠和稅收減免來(lái)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息的扶持政策。第五，按照“控制新債、分類(lèi)處理、逐步化解”的原則積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)，在解決債務(wù)存量時(shí)結(jié)合不同的事權(quán)劃分原則謹(jǐn)慎考慮高端財(cái)政的介入，既要區(qū)分債務(wù)的不同性質(zhì)與來(lái)源，又要防止高端財(cái)政出面償債可能導(dǎo)致的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，將鄉(xiāng)村債務(wù)化解對(duì)基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的沖擊降低到最小。