依法治稅作為依法治國的重要方略，面臨前所未有的歷史使命，發(fā)揮稅收聚財職能，增強社會主義綜合國力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能，規(guī)范和整頓稅收秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，都需要加快推進依法治稅進程。但由于目前存在稅收征管信息不對稱、公民納稅意識不強等主客觀原因，基層稅務執(zhí)法缺位、越位；納稅人納稅申報信息失真、偷稅等現(xiàn)象還在一定程度上存在，從而造成稅款流失和不公平競爭，直接影響依法治稅工作和市場經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，迫切需要建立稅收預警機制，以促進稅收管理體系的進一步完善和規(guī)范。

　　一、建立稅收預警機制勢在必行

　?。ㄒ唬┙⒍愂疹A警機制是解決稅源監(jiān)控乏力問題的需要。

　　稅源監(jiān)控管理是稅款征收和稅務稽查的前提和基礎。其突出特點是提前性和控制性，但目前在實際工作中有以下3種失控現(xiàn)象，急需通過預警機制在內(nèi)的稅收管理措施予以解決。

　　1、管理性失控。是指由于稅務機關管理缺位而造成的稅源失控。如漏征漏管戶大量存在就是管理性失控的突出表現(xiàn)。有相當一部分納稅人領取營業(yè)執(zhí)照，但不辦理稅務登記，也不納稅。有的綱稅人雖然辦理了稅務登記，但是沒有設置賬簿，長期不申報納稅。

　　2、機制性失控。是指由于稅收征、管、查等環(huán)節(jié)職責不明確或者相互脫節(jié)，以及國、地稅之間或稅務機關與其他部門之間缺乏配合、協(xié)調(diào)而引起的稅源失控。如稅收強制執(zhí)行措施和保全措施得不到有關部門的配合等。

　　3、政策性失控。主要指個別地方政府和行業(yè)主管部門從局部利益出發(fā)，擅自出臺一些“稅收優(yōu)惠政策”，或者違規(guī)減稅、免稅，避稅。

　?。ǘ┙⒍愂疹A警機制是解決征管信息不對稱問題的需要。

　　目前，受稅收信息化建設速度、公民法制觀念不強等因素的制約，在納稅人與稅務機關之間存在信息不對稱現(xiàn)象，納稅人清楚自己的經(jīng)營行為或納稅義務，稅務機關因缺乏必要的手段和措施及部門配合，不能獲取納稅人的經(jīng)營行為及納稅義務等方面的信息。由于受各種利益因素的驅(qū)動，目前我國納稅人的財務核算成果在一定程度上受人為控制，存在經(jīng)營指標造假嚴重，計稅依據(jù)失真現(xiàn)象。有的企業(yè)在銀行多頭開戶，建立假賬，資金體外循環(huán)，隱瞞銷售收入，致使很多稅源在生產(chǎn)、銷售等諸多環(huán)節(jié)中被轉(zhuǎn)移或隱匿，稅務稽查時難以從帳目上發(fā)現(xiàn)問題，造成稅收流失稅收，監(jiān)督難以真正實施到位。

　?。ㄈ┙⒍愂疹A警機制是打擊偷逃騙稅、遏制稅收流失的需要。由于各種原因，我國目前偷逃騙抗稅犯罪還難以有效遏制，涉稅犯罪普遍化、社會化程度在個別地區(qū)呈進一步加劇的趨勢，每年全國大約有300多名稅務人員在與偷稅抗稅行為斗爭中致傷。需要通過預警機制及時得到偷逃騙抗稅方面的有關信息，采取預防措施，通過協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡、司法保障體系給偷逃騙抗稅行為以遏制和打擊。

　　二、建立稅收預警機制的目標要求和職能作用

　　為確保新征管模式的有序運行，推進依法治稅進程，應盡快建立以“預防為主、過程監(jiān)控”為特點，以計算機網(wǎng)絡為依托，以執(zhí)法責任制為核心和基礎，涵蓋稅源監(jiān)控體系，上限報警指標、下限報警指標等體系在內(nèi)的稅收預警機制。即在信息集中處理和共享的基礎上，上級稅務機關通過預警機制網(wǎng)絡實時監(jiān)控來查詢各基層單位的征管狀況和外部單位協(xié)作情況，定期公布各單位稅收執(zhí)法及征管質(zhì)量指標等方面的情況；在發(fā)現(xiàn)異常情況后實時預告或警示，以便其及時處理或糾正。

　　按照以上指導思想，稅收預警機制一般要具備以下的職能作用：

　?。ㄒ唬﹫缶?、提醒作用

　　從內(nèi)部管理要求來看，稅收預警機制一是要具備征管質(zhì)量指標異常波動報警職能。如發(fā)現(xiàn)稅務登記率、稅款入庫率明顯偏低，欠稅增長率偏高，予以提醒和報警；二是要具備稅收管理缺位報警職能，如漏征漏管戶報警；三是要具備金稅工程“三率”偏低報警、發(fā)票協(xié)查報警職能；四是具備執(zhí)法行為不規(guī)范報警職能，如對違章發(fā)售發(fā)票、辦理出口退稅，稅務檢查等執(zhí)法程序違規(guī)、證據(jù)不全、文書不規(guī)范等行為予以報警。

　　從外部協(xié)作要求來看，稅收預警機制一是要具備納稅人不奉行報警職能，如對納稅人開出稅票但不按期到銀行繳款現(xiàn)象予以報警。二是要具備大額欠稅納稅人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、帳戶及察出境報警職能。三是要具備協(xié)稅護稅缺位報警職能，如對工商部門不及時-傳遞戶籍信息、司法機關打擊涉稅案件的不作為行為予以報警。四是要具備偷抗騙稅等大案要案發(fā)案率偏高報警職能。五是要具備稅收收入與GDP邏輯關系出現(xiàn)異?，F(xiàn)象報警能。如稅收收增長速度突然低于GDP增長速度，即開始報警。

　?。ǘ┮?guī)范和防范作用

　　通過對預警機制提供信息和問題的分析，促進崗位責任制和執(zhí)法責任制的進一步建立健全，防范執(zhí)法過錯問題的發(fā)生。

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　　通過預警機制設置職權權限的“警戒線”，限定各操作崗位和領導崗位的權限，以防止違規(guī)操作、越權辦稅問題的發(fā)生。

　?。ㄋ模Q策和計劃作用

　　通過對預警機制提供問題的分析，制定應急工作措施，防偷堵漏，明確月度、季度、年度工作計劃和重點，指明工作努力方向。

　　三、稅收預警機制的體系構成

　　在建立稅收預警機制工作中，首先必須樹立預警意識，在系統(tǒng)內(nèi)部建立一支由辦公室督查員、信息中心信息分析員，征管、法規(guī)、稽查等部門執(zhí)法人員構成的預警信息分析人員隊伍，以及由領導層組成的決策和糾查反饋系統(tǒng)，其次要按照新《征管法》要求，進一步建立健全協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，及時收集外部稅收預警信息。同時，通過強化以下幾方面工作，從而最終形成稅收預警機制。

　?。ㄒ唬┻M一步強化執(zhí)法責任制及崗職體系建設。稅收執(zhí)法責任制及崗、職體系是預警機制的核心，要體現(xiàn)“兩權”監(jiān)督原則，進一步強化執(zhí)法責任制及崗、職體系建設，通過合理分權、規(guī)范工作流程，形成一個管理嚴密、相互制約、相互補充的稅收管理體系。偏離執(zhí)法責任制及崗、職權限的有關要求即亮“紅燈”，產(chǎn)生對內(nèi)部執(zhí)法行為的預警信息。

　?。ǘ┙⒐芾砣蔽弧⒃綑囝A警機制。通過工作督查、崗位目標考核、執(zhí)法檢查等途徑，對征、管、查三個環(huán)節(jié)進行監(jiān)控和分析，發(fā)現(xiàn)管理缺位、越權現(xiàn)象，及時提醒和采取措施。

　　（三）建立下限報警指標體系。在征管質(zhì)量“七率”、金稅工程“三率”，指標中設置下限，如將地準期申報率、準期入庫率的下限 （必達指標）設置為90％，低于90％即報警，由數(shù)據(jù)分析人員將此信息傳遞給決策層，以便采取措施。

　?。ㄋ模┙⑸舷迗缶笜梭w系。主要分為稅務干部廉政建設上限報警指標、涉稅案件發(fā)案率上限報警指標。如將違紀干部人 （次）、比率設置上限，接近或突破這個上限時，就要將黨風廉政建設作為重要工作來抓；設置大案要案發(fā)案率上限、接近或突破這個上限時，就要研究加大稽查工作力度、打擊偷抗稅的堅決措施。

　?。ㄎ澹┙⒍愒幢O(jiān)控體系。稅源監(jiān)控包括微觀監(jiān)控和宏觀監(jiān)控。微觀監(jiān)控指對單個納稅人個體的監(jiān)控，如利用第三方數(shù)據(jù)（工商登記的開業(yè)、停歇業(yè)、注銷信息）監(jiān)控具體納稅人變動情況，監(jiān)控具體納稅人日常經(jīng)營的稅源異常情況。宏觀監(jiān)控則應利用宏觀經(jīng)濟信息（如國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料、GDP指標），分析經(jīng)濟增長情況，分析經(jīng)濟結構變動情況，分析經(jīng)濟效益的結構變化，并在此基礎上估算稅收收入貢獻能力，比較稅收收入的總量、結構變動與現(xiàn)有各類納稅人實際繳納稅款情況的差異，從宏觀上把握稅源變化和稅收差距的分布，采取相應征管措施。

　?。┙⒓m正納稅人不奉行行為的納稅申報監(jiān)管體系。納稅人在申報納稅方面的不奉行行為有3類：不履行申報義務、逾期不繳納稅款、申報稅款不真實。如果能及時發(fā)現(xiàn)納稅人的不奉行行為，不僅可以糾正該行為，還可以有效地抑制納稅人在以后時期的不奉行行為。

　　在監(jiān)控未申報納稅人方面，要加強對計算機的應用和數(shù)據(jù)的對比分析，利用掌握的納稅人名冊以及當期已申報納稅人名冊，統(tǒng)計出該期未申報的納稅人，在此基礎上，扣除在其他業(yè)務記錄中發(fā)現(xiàn)的不需申報的納稅人（如匯總申報戶、未達起征點納稅人、臨時停業(yè)納稅人等等），從而準確掌握應申報而未納稅納稅人名冊，進行催報催繳和處罰。

　　在監(jiān)控逾期未繳納稅款行為方面，可以通過建立與金融部門的協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，實時取得納稅人存款余額等信息，從而采取強制執(zhí)行、稅收保全、加收滯納金、罰款等措施。

　　在監(jiān)控申報不真實行為方面，可以利用第三方數(shù)據(jù)進行核對，如利用銀行等金融機構支付利息的清單，核對納稅人申報利息收入是否真實；利用出版機構支付的稿費清單，核對稿酬收入是否真實；利用商業(yè)運輸單位的業(yè)務記錄，核對納稅人申報的流轉(zhuǎn)稅是否真實，從而對計稅依據(jù)進行合理調(diào)整，及時查補稅款。

　?。ㄆ撸┙⒓m正干擾稅收執(zhí)法、協(xié)稅護稅不作為行為的預警機制。針對個別地方政府、有關部門出臺有悖于稅法的文件，，或以行政命令直接干擾稅收執(zhí)法；金融部門不提供存款信息、不配合稅收保全、強制執(zhí)行措施的實施，司法機關不配合稅務打擊涉稅案件等行為立即預警，向上級領導匯報，予以協(xié)調(diào)解決。

　?。ò耍┙⒔∪娑惏讣e報機制和稅收密報系統(tǒng)。全面落實鼓勵納稅人舉報涉稅案件的有關規(guī)定，及時兌現(xiàn)獎勵基金，調(diào)動廣大公民舉報涉稅案件積極性，探討建立稅收密報系統(tǒng)的可行性，快速獲取有關預警信息，遏制涉稅違章、犯罪行為的發(fā)生。

　　四、稅收預警機制的運作

　　現(xiàn)以市級稅務機關為例，談一下預警機制的具體運作形式。

　　（一）設計預警機制數(shù)據(jù)模型或開發(fā)相關軟件

　　按照體現(xiàn)預防和提醒的功能要求，設計一張表格，涵蓋下限報警指標、上限報警、稅源監(jiān)控體系等內(nèi)容，形成數(shù)據(jù)對比分析模型 （稅收預警形勢圖），用紅色圖標表示預警的事項。有條件的地區(qū)直接開發(fā)具備預警功能的軟件，在月終自動生成稅收預警相關圖表。

　　（二）設置運行預警機制的常設機構

　　在辦公室或信息中心設置預警分析小組，由一名分管領導直接領導，隨時收集有關數(shù)據(jù)，進行對比分析，及時向決策層提供相關情報，并按月撰寫預警工作分析報告。

　?。ㄈw現(xiàn)稅收預警有關內(nèi)容，改革稅收月度、季度工作匯報會議制度

　　建立多媒體會議室，在稅收月度分析、季度工作匯報會議制度上，變常規(guī)的以文字內(nèi)容為主的照本宣科型的工作匯報，為文字說明為主、電子圖表演示為輔的新匯報形式。由匯報者攜帶相關軟盤或預警軟件，通過電腦和投影儀進行演示匯報。匯報內(nèi)容要將預警信息作為一個重要內(nèi)容，進行分析和探討，由決策層根據(jù)預警信息作出相應的解決措施和工作部署。