[摘　要]非稅收入作為財政收入的一個組成部分，一直以來都是財政體制改革的一個重點和難點。尤其是在最近幾年，隨著我國公共財政體制的逐步建立，非稅收入管理體制中存在的問題也得到了越來越多的重視。本文在闡述政府非稅收入存在的問題和原因的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合分析，提出解決這些現(xiàn)實問題的一些具體措施和辦法。

　　[關(guān)鍵詞]非稅收入；管理體制；公共財政

　　一、政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

　　政府非稅收入是與稅收收入相對的一個概念，是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其它組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會公共需要或準(zhǔn)公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。應(yīng)該說這個概念的提出是我國在構(gòu)建公共財政體制過程中，在不斷強(qiáng)化預(yù)算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結(jié)出來的。由于概念的確立在時間上比較晚，在現(xiàn)實的管理中沒有形成完善的體系，所以還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：

　　1.管理的范圍還沒有覆蓋到政府非稅收入的全部。非稅收入的管理范圍主要集中在預(yù)算外資金上，主要加強(qiáng)對行政事業(yè)性收費、政府性基金以及罰沒收入的管理。對于增收潛力很大的國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等還沒有作為管理的重點而全部納入管理范圍。

　　2.非稅收入數(shù)額大，增長迅速，且項目繁多。我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元，增長了4.83倍。非稅收入占財政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到了50%，即使在世紀(jì)之交也接近40%的水平。在非稅收入的項目上，根據(jù)財政部綜合司的有關(guān)數(shù)據(jù)，2000年全國性的收費項目仍有200多項，2002年為335項，地方每個省的收費項目平均在100多項以上，其中不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。

　　3.非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為欠缺規(guī)范。目前我國機(jī)構(gòu)設(shè)置眾多，情況復(fù)雜，非稅收入利益主體龐大，征收管理十分不規(guī)范。雖然國家對非稅收入的項目和標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理，但是亂收、亂罰、亂支的現(xiàn)象依然存在。由于非稅收入的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未真正歸位，非稅收入目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失，分配失控，監(jiān)督失靈。同時，也大大增加管理成本，容易誘發(fā)貪污腐敗。

　　4.法制不健全，缺乏約束機(jī)制。目前，非稅收入的管理從立項、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)沒有一套覆蓋全國的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)，使得非稅收入無章可循或有章難循。同時，非稅收入的征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，造成各地政府的管理模式和管理辦法不一樣，非稅收入管理難以規(guī)范，對違規(guī)行為難以約束。

　　以上問題存在的原因可能是多方面的，但主要是因為我國正處于體制的轉(zhuǎn)軌過程中，各個利益主體在監(jiān)督和約束機(jī)制比較薄弱的情況下釋放被長期壓抑的自主性和創(chuàng)造性，盲目追求自身利益最大化造成的，這其中產(chǎn)生的諸多不規(guī)范現(xiàn)象也只有在體制和制度的不斷完善中才能逐步解決。

　　二、完善非稅收入管理的基本思路

　　按照建立公共財政體制框架的要求，完善非稅收入管理，就必須擺脫原有的體制的束縛。具體到實踐中，可進(jìn)行如下方面的改進(jìn)：

　　1.明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職責(zé)。非稅收入是政府及其所屬的部門在行使職能過程中收取的各項資金，它本身就具有財政資金的屬性，是財政資金的重要組成部分。從這個角度來說，非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財政部門。因此，在非稅收入的管理過程中要強(qiáng)調(diào)財政部門的主體地位，變征管主體“多元”為“一元”。在財政部門內(nèi)部設(shè)立專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)非稅收入的全面管理工作，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一政策。在預(yù)算外資金不斷納入預(yù)算內(nèi)的趨勢下，非稅收入理應(yīng)是預(yù)算外資金最合適的替代者。

　　2.清理整頓收費基金項目，出臺收費基金目錄，推動收費政策公示制度。對現(xiàn)有的收費基金進(jìn)行認(rèn)真的整頓和清理，堅決取消不合法的收費項目。對于重復(fù)征收的項目，應(yīng)該合并的就要合并，杜絕行政機(jī)關(guān)搭車收費或越權(quán)收費現(xiàn)象的發(fā)生。對于還有必要保留的非稅收入項目，重新研究論證，由中央主管部門公布，實行非稅收入目錄管理和公示制度。對具有稅收性質(zhì)的基金收費逐步改為稅收。例如：設(shè)立燃油稅，對用汽油、柴油等的動力的車輛、船泊從油品價格上征收一定比例的稅，取消養(yǎng)路費和江河航道養(yǎng)護(hù)費等。公開收費政策審批權(quán)限，公開收費具體內(nèi)容和征繳程序，建立收費政策公開辦事機(jī)制。

　　3.繼續(xù)深化“收支兩條線”管理，擴(kuò)大非稅收入銀行代收。完善非稅收繳體制改革，“收支兩條線”是最重要的一個思路。首先，在賬戶管理上要清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡賬戶，對有特殊原因需要匯繳的單位可以具體問題具體考慮，并最終實現(xiàn)國庫單一賬戶的管理。其次，實現(xiàn)單位開票、銀行代收的征管模式，并逐步完善部門預(yù)算制度的改革，通過科學(xué)地編制部門預(yù)算，進(jìn)行公平、公正、公開的分配和管理，防止非稅收入形式上的“收支兩條線”，實際上的“誰征收，誰使用”。

　　4.嚴(yán)格非稅收入的票據(jù)管理。票據(jù)的管理是非稅收入征收管理的源頭，也是監(jiān)督執(zhí)收單位是否認(rèn)真執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)票據(jù)管理總的原則是要做到統(tǒng)一領(lǐng)發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督，力求票據(jù)與項目相結(jié)合、票據(jù)與收入相結(jié)合、票據(jù)與稽核相結(jié)合。首先，要對非稅收入票據(jù)的印制、核發(fā)進(jìn)行控制。其次，要通過對非稅收入票據(jù)的核銷，監(jiān)督收入是否按時足額地上繳財政，防止執(zhí)收單位截留財政資金。同時，大力推進(jìn)票據(jù)管理的網(wǎng)絡(luò)化，跟蹤每一張票據(jù)使用的具體情況，并針對目前票據(jù)種類、樣式的繁多現(xiàn)象，在全國范圍內(nèi)逐步減少票據(jù)種類，統(tǒng)一式樣。

　　5.加快非稅收入管理信息化建設(shè)。以“金財工程”收入管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，結(jié)合非稅收入管理的內(nèi)容，設(shè)計開發(fā)非稅收入管理軟件，以科技為依托，實現(xiàn)非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳遞信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的微機(jī)網(wǎng)絡(luò)化管理。實現(xiàn)財政與銀行、執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政部門上下級之間的微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質(zhì)量。

　　6.加快非稅收入管理法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查機(jī)制。針對目前非稅收入管理無法可依的情況，有必要從法律建設(shè)入手，健全法律體系，抓緊出臺《政府非稅收入管理法》，在制度上規(guī)范和約束非稅收入項目的審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、征收管理、資金分配等工作。另外，還要強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、職能部門監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，要突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個案解剖和重點稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機(jī)結(jié)合。真正做到發(fā)現(xiàn)問題不放過，一切行動都要做到有法可依，有章可循。

　　三、相關(guān)的配套措施

　　1.深化分稅制財政體制改革。應(yīng)該說1994年實行的分稅制改革本身不是很徹底，體制也不很完善，中央與地方的事權(quán)并沒有完全劃分明確。而非稅收入改革作為財政體制改革的一部分，它的改革也只有在完善分稅制的改革的基礎(chǔ)上才能更好地進(jìn)行下去。所以，當(dāng)前需要的是進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，并根據(jù)事權(quán)來劃分相應(yīng)的財權(quán)。思路是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來界定支出范圍，全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央來提供；區(qū)域性的由地方來提供；跨地區(qū)的以地方提供為主，中央提供為輔。同時，適當(dāng)下放給地方一定的立法、立項權(quán)利，使地方能結(jié)合自己的特點制定相應(yīng)的政策，充分調(diào)動地方執(zhí)行非稅收入的積極性。

　　2.轉(zhuǎn)變政府職能。根據(jù)公共財政理論，政府的主要職能是向社會提供公共產(chǎn)品，而不應(yīng)該參與到競爭性領(lǐng)域中來。而我國長期以來受計劃經(jīng)濟(jì)的影響太深，政府承擔(dān)的職能太多，管的太廣，戰(zhàn)線拉的太長，直接的結(jié)果就是財政支出規(guī)模龐大，而收入增長又難以滿足支出的需要，這就為非稅收入的存在提供適宜生存的土壤，也是我國“三亂”屢禁不止的重要原因。所以，適時地轉(zhuǎn)變政府職能，把投資從競爭性領(lǐng)域中退出來，重點保證公共支出的需要，才能根本上解決財力不足的現(xiàn)狀，根治“三亂”問題。

　　3.加快機(jī)構(gòu)改革步伐。造成目前非稅收入項目繁多的另一個原因就是機(jī)構(gòu)的設(shè)置太多，近些年來，很多機(jī)構(gòu)的成立都伴隨著一批收費項目的出臺，形成“增機(jī)構(gòu)———收費———養(yǎng)人———再增機(jī)構(gòu)”的惡性循環(huán)。因此，政府機(jī)構(gòu)改革必須與規(guī)范非稅收入同步進(jìn)行，對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，精簡并妥善安排富余人員，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，將支出規(guī)模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率。

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