1　國有企業(yè)改制引發(fā)稅收流失的方式

　　1.1　產(chǎn)權(quán)交易引發(fā)的稅收流失

　　產(chǎn)權(quán)交易作為資本運(yùn)作的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置方面具有重要的作用。嚴(yán)格意義上的產(chǎn)權(quán)交易應(yīng)該是在規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上進(jìn)行，以公開交易為前提，由市場(chǎng)供求關(guān)系自主決定，在多個(gè)交易者互相競(jìng)爭的情況下，可以比較準(zhǔn)確的發(fā)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)的價(jià)格，從源頭上遏制腐敗，防止國有資產(chǎn)的流失。然而，目前我國國有產(chǎn)權(quán)的交易并不是由市場(chǎng)來決定，究其原因，首先是沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和全國性的管理機(jī)構(gòu)，各地的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)都是各地自發(fā)建立的，比較混亂。其次是沒有統(tǒng)一的立法規(guī)定和專門性的法規(guī)，僅依靠地方政策或行政規(guī)章制度，約束力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有些規(guī)章都是由各地政府及其授權(quán)單位制定，在產(chǎn)權(quán)交易過程中，難免會(huì)造成地方政府及相關(guān)部門為支持地方國有企業(yè)改制而各自為政出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，從而影響了產(chǎn)權(quán)交易的法律約束力。

　　目前這種狀況，造成了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易主體不明確，交易難以定價(jià)，暗箱操作，將國家利益拱手讓人，引起國有資產(chǎn)流失，進(jìn)而引起稅收流失。首先，在國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易時(shí)，某些利益集團(tuán)和地方政府為了既得利益，違反國家規(guī)定或超越法律權(quán)限，擅自處置，不通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，而是采用低價(jià)方式出售或無償轉(zhuǎn)讓給非全民單位或個(gè)人，造成了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)所得稅稅基減少，造成了稅收流失。其次，由于產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)處于條塊分割狀態(tài)，各機(jī)構(gòu)和各地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易難以有效的對(duì)接，交易成本相當(dāng)大，因此企業(yè)在轉(zhuǎn)讓后得到的凈收益很少甚至為負(fù)，大大削弱了企業(yè)所得稅的計(jì)稅基礎(chǔ)。最后，某些地方政府為支持企業(yè)改制，使其容易在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)上交易成功，往往將其所欠稅收免除，因此也造成了稅收的流失。

　　1.2　企業(yè)資產(chǎn)重組引發(fā)的稅收流失

　　企業(yè)在資產(chǎn)重組過程中由于政府銜接、制度配套等原因造成國有資產(chǎn)的流失，同時(shí)也導(dǎo)致了稅收的流失問題。首先，造成增值稅的流失。企業(yè)資產(chǎn)重組過程中，部分資產(chǎn)在重組中政策界限模糊，如企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)的重新組合實(shí)質(zhì)是貨物交換行為，根據(jù)稅法規(guī)定應(yīng)征收增值稅，然而由于企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)評(píng)估的不規(guī)范，企業(yè)流動(dòng)資產(chǎn)在評(píng)估中“縮水”，造成了國有資產(chǎn)減值的同時(shí)也使應(yīng)征增值稅大量流失。另外稅法規(guī)定銷售已使用的小汽車等固定資產(chǎn)，應(yīng)按規(guī)定征收增值稅，而實(shí)際工作中這部分應(yīng)征增值稅基本流失。其次，引發(fā)營業(yè)稅的流失。企業(yè)在資產(chǎn)重組時(shí)會(huì)發(fā)生房產(chǎn)設(shè)備、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等問題，根據(jù)稅法規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或者銷售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人，為營業(yè)稅的納稅義務(wù)人。然而在企業(yè)資產(chǎn)重組過程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其信息掌握不靈，無法及時(shí)確定營業(yè)稅的納稅義務(wù)人及征稅對(duì)象，從而使稅款流失。再次，造成房產(chǎn)稅的流失。企業(yè)資產(chǎn)重組過程中，可能造成原有不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)發(fā)生變化，如果原有房屋產(chǎn)權(quán)人和房產(chǎn)使用人有意拖延重新對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)人確認(rèn)，會(huì)造成納稅主體一時(shí)無法確定，使房產(chǎn)稅款難以落實(shí)。

　　1.3　合資過程中引發(fā)的稅收流失

　　目前國有企業(yè)進(jìn)行合資改制，按資金來源可分為兩種形式，一種是中外合資；一種是國有企業(yè)與私營企業(yè)合資。其中以中外合資引發(fā)的稅收流失最為嚴(yán)重。首先，中外合資企業(yè)創(chuàng)立時(shí)需要對(duì)雙方的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，但由于很多地方需要吸引外資、促成合資合作項(xiàng)目，故意對(duì)中方資產(chǎn)不進(jìn)行評(píng)估或低估，對(duì)商標(biāo)、專利、土地使用權(quán)等無形資產(chǎn)不作價(jià)或作低價(jià)，使中方國有資產(chǎn)比例明顯偏低，造成國有資產(chǎn)在合資中嚴(yán)重流失。根據(jù)我國稅法的規(guī)定，中外合資企業(yè)組建過程中，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估增值、資產(chǎn)溢價(jià)所得應(yīng)交納所得稅，然而由于國有資產(chǎn)的流失，使企業(yè)所得稅的計(jì)稅基礎(chǔ)減少，從而造成了稅收的流失。同時(shí)外商利用價(jià)格轉(zhuǎn)移，對(duì)進(jìn)口原料、設(shè)備、產(chǎn)品等采取高進(jìn)低出的方法使企業(yè)應(yīng)向國家上繳的稅款、中方應(yīng)得的利潤大量流入外方手中，造成實(shí)盈虛虧。此外，許多國有企業(yè)利用改制的機(jī)會(huì)，成立假“三資”企業(yè)。這些假“三資”企業(yè)享受了本不該享受的稅收優(yōu)惠，如“兩免三減半”、免征城市維護(hù)建設(shè)稅和教育附加，使國家的稅收遭受到了嚴(yán)重侵蝕。

　　1.4　企業(yè)破產(chǎn)清算過程中引發(fā)的稅收流失

　　在國有企業(yè)破產(chǎn)清算過程中，由于存在各方面的原因，導(dǎo)致了稅收的流失。首先，我國《破產(chǎn)法》規(guī)定存在許多不足，例如在規(guī)定清算組的組成人員當(dāng)中，沒有明確規(guī)定將稅務(wù)人員列入必須參加的清算組成員，使得稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)國有企業(yè)破產(chǎn)清算信息滯后，更不能參與清算其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，進(jìn)而使國有企業(yè)欠稅問題無法解決。其次，破產(chǎn)企業(yè)的欠稅問題是導(dǎo)致其稅收流失的主要因素。很多國有企業(yè)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)根本就不夠清償所欠稅款或者被其他債權(quán)越位清償；另外還有一些國有企業(yè)，將存量資產(chǎn)中的有效部分剝離，把欠稅和債務(wù)留給無償還能力的原企業(yè)，這也造成了稅收的流失。最后，有些國有企業(yè)破產(chǎn)清算后，被其他企業(yè)兼并、收購或重組，其名稱、法人代表、經(jīng)營地點(diǎn)、產(chǎn)權(quán)所有者等都有不同程度的改變， 按稅法規(guī)定，他們應(yīng)當(dāng)在辦理注銷登記前，持有關(guān)證件向原稅務(wù)登記機(jī)關(guān)申報(bào)辦理注銷登記，然而實(shí)際情況卻是：很多企業(yè)沒有到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理稅務(wù)注銷手續(xù)，使稅務(wù)登記證無法回收，發(fā)票的繳銷工作也無法正常進(jìn)行，而且新企業(yè)如果沒有按照規(guī)定及時(shí)辦理稅務(wù)登記手續(xù)，就會(huì)導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)難以追繳該國有企業(yè)所拖欠的稅款，造成稅收的流失。

　　2　治理國有企業(yè)改制引發(fā)的稅收流失的對(duì)策

　　針對(duì)以上國有企業(yè)改制中引發(fā)的稅收流失方式，建議采取以下對(duì)策：

　　2.1　稅務(wù)部門加強(qiáng)征管，依法治稅

　　2.1.1　宣傳到位，主動(dòng)參與。稅務(wù)部門加強(qiáng)稅務(wù)知識(shí)的宣傳和普及，逐步提高公民的納稅意識(shí)，引導(dǎo)納稅人自覺繳稅；加強(qiáng)有關(guān)稅收制度、法規(guī)的宣傳并作好解釋工作，取得企業(yè)的理解和支持。另外應(yīng)大力提高稅務(wù)人員的工作技能和文化素質(zhì)，提高征管水平，主動(dòng)參與到企業(yè)改制的過程中，積極與地方政府、企業(yè)主管部門、法院、工商等部門建立定期聯(lián)系制度，及時(shí)收集涉稅資料，防止制定的改制政策中出現(xiàn)越位越權(quán)減免欠稅的內(nèi)容。對(duì)地方政府所出臺(tái)的與稅法規(guī)定相違背的改制政策，應(yīng)予以堅(jiān)決抵制，并及時(shí)向上級(jí)政府和稅務(wù)部門反映，有效遏制不法行為的發(fā)生。

　　2.1.2　強(qiáng)化稅收征管。首先，要加大稽查力度，堵塞稅收漏洞。在對(duì)改制企業(yè)加強(qiáng)日常管理的同時(shí)，針對(duì)改制過程中可能出現(xiàn)的征管漏洞，開展重點(diǎn)稽查，查處各種偷逃騙稅，規(guī)范改制企業(yè)的納稅行為；此外，稅務(wù)部門在日常工作中就應(yīng)該了解、掌握企業(yè)的基本經(jīng)營和財(cái)務(wù)狀況，做到防患于未然，即使有違法犯罪行為發(fā)生，也能從容應(yīng)對(duì)。其次，加強(qiáng)改制企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)督。由于企業(yè)改制中許多企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債都會(huì)發(fā)生重大變化，也正是這些方面的變化才會(huì)引起稅收流失。因此，稅務(wù)部門應(yīng)加大對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)核算的監(jiān)督，尤其是對(duì)于改制企業(yè)更應(yīng)進(jìn)行全面、深入的調(diào)查和核算，掌握企業(yè)的情況越多就會(huì)越多的避免國家稅款的流失。

　　2.1.3　強(qiáng)化稅收司法保障。由于企業(yè)改制中會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)利益矛盾，涉稅案件也會(huì)不斷增多，所以稅務(wù)部門在征收管理中，急需司法部門給予強(qiáng)有力的保障，只有各部門、各執(zhí)法單位協(xié)同作戰(zhàn)，才能有效的填補(bǔ)各方面的漏洞，從而減少涉稅犯罪，也只有全方位出擊共同努力才能確保稅務(wù)部門嚴(yán)肅執(zhí)法，維護(hù)國家法制的尊嚴(yán)。另外，稅務(wù)部門應(yīng)針對(duì)不時(shí)出現(xiàn)的新情況和新問題，及時(shí)調(diào)整征管的方法和策略，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)、條文，從法制的高度來規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)改制向健康的方向發(fā)展。

　　2.2　從國有企業(yè)改制引發(fā)的稅收流失的方式來看

　　2.2.1　規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，明確稅收政策。針對(duì)目前我國產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)不規(guī)范的實(shí)際情況，可將已經(jīng)成立的交易所進(jìn)行清理、整頓、重組，使各個(gè)省份在重組后只設(shè)立一家產(chǎn)權(quán)交易所、一家技術(shù)交易所或只設(shè)一家產(chǎn)權(quán)技術(shù)交易所。同時(shí)，在這些交易所內(nèi)，逐步形成全國性的交易網(wǎng)絡(luò)體系，及時(shí)收集和發(fā)布產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，撮合、記錄和監(jiān)督國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓過程， 防止國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓過程中流失。另外，要對(duì)產(chǎn)權(quán)交易過程中的稅收問題進(jìn)行政策上的明確規(guī)定，既支持企業(yè)改制又防止交易過程中由于各方面的原因造成不必要的稅收流失。

　　2.2.2　明確企業(yè)資產(chǎn)重組的各項(xiàng)政策，規(guī)范運(yùn)作。國有企業(yè)在資產(chǎn)重組中。首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范其運(yùn)作過程。在重組過程中委托審計(jì)部門對(duì)國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全面審計(jì)，企業(yè)財(cái)務(wù)部門根據(jù)審計(jì)情況調(diào)整有關(guān)賬目編制表，保證重組資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。其次，明確企業(yè)資產(chǎn)重組的稅收政策，及時(shí)制定配套的政策法規(guī)，做到有法可依。在資產(chǎn)重組過程中，涉稅方面的新情況會(huì)不斷出現(xiàn)，國家需根據(jù)實(shí)際工作需要出臺(tái)適當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī)及實(shí)施細(xì)則。再次，各級(jí)政府在支持企業(yè)重組時(shí)也可能擅自做出減免稅收的決定，因此，應(yīng)嚴(yán)禁以重組為借口，打稅收的主意。

　　2.2.3　維護(hù)合資過程中國有資產(chǎn)的權(quán)益

　　首先要有計(jì)劃有目的的對(duì)這些企業(yè)中的國有資產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查監(jiān)督，及時(shí)對(duì)損害國有資產(chǎn)權(quán)益的行為進(jìn)行糾正。對(duì)于合資企業(yè)不僅要聘請(qǐng)權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行客觀評(píng)估，也要據(jù)實(shí)對(duì)外方或私人投資的資產(chǎn)進(jìn)行客觀評(píng)估，以確保國有資產(chǎn)的正當(dāng)權(quán)益。另外，要特別加強(qiáng)對(duì)“三資”企業(yè)的認(rèn)定工作，防止某些國有企業(yè)為了享受“三資”企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策而變相逃稅。

　　2.2.4　加強(qiáng)破產(chǎn)企業(yè)的欠稅清算工作

　　要加強(qiáng)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的欠稅清算工作，首先要修訂我國的《破產(chǎn)法》，在相關(guān)的實(shí)施細(xì)則中明確稅務(wù)部門參與清算組的法律地位。其次，稅務(wù)部門應(yīng)仔細(xì)審核破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債情況，尤其是要逐一匯總以前年度欠稅及加收的滯納金，并且監(jiān)督破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的分配過程，保證國家稅款應(yīng)收盡收。

　　2.3　建立相關(guān)法規(guī)，完善稅制

　　2.3.1　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下要使企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)都在“市場(chǎng)”中正常進(jìn)行，就必須為企業(yè)建立或提供統(tǒng)一規(guī)范的市場(chǎng)和合理的規(guī)章制度。在國有企業(yè)改制中急需建立一個(gè)統(tǒng)一的、全國性的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，并且有一個(gè)的全國性的管理機(jī)構(gòu)。在這樣的條件下企業(yè)的產(chǎn)權(quán)交易才可以透明化，繼而合法化，才可以達(dá)到全國范圍的公平，提高對(duì)改制企業(yè)的約束力。另外，應(yīng)盡快加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的立法工作，使改制企業(yè)的評(píng)估在強(qiáng)有力的監(jiān)督下進(jìn)行，保證國有資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。

　　2.3.2　開征社會(huì)保障稅。企業(yè)改制后一個(gè)關(guān)鍵和重要的保證條件是妥善解決離退休職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)富裕人員、破產(chǎn)職工的待業(yè)救濟(jì)問題。而通過開征社會(huì)保障稅，可以為社會(huì)籌集必要的資金，為以上人員提供基本生活保障，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)就業(yè)增長和企業(yè)改制的健康發(fā)展。

　　2.3.3　可適時(shí)開征資本利得稅。隨著股份制改革力度的加強(qiáng)和資本、證券市場(chǎng)的發(fā)展，企業(yè)資產(chǎn)的出售和轉(zhuǎn)讓活動(dòng)日益增加，因此，應(yīng)不失時(shí)機(jī)的開征資本利得稅，以便加強(qiáng)稅收對(duì)資產(chǎn)出售轉(zhuǎn)讓活動(dòng)的調(diào)整力度。