[摘　要]“新公共管理”給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的變化為我國(guó)加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。借鑒發(fā)達(dá)和新興工業(yè)化國(guó)家改善稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)：部管理可從組織機(jī)構(gòu)、人力資源管理機(jī)制和績(jī)效評(píng)估機(jī)制三方面著手。

　　[關(guān)鍵詞]新公共管理；稅務(wù)機(jī)構(gòu)；內(nèi)部管理

　　一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起與新公共管理理論的基本特征

　　20世紀(jì)70年代末以來(lái)，伴隨著新古典經(jīng)濟(jì)理論的崛起和信息技術(shù)革命的浪潮，以及人們?nèi)找鎸?duì)公共部門(mén)管理現(xiàn)狀的不滿，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)主張運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和借鑒私人部門(mén)管理經(jīng)驗(yàn)提升政府績(jī)效的改革運(yùn)動(dòng)，被理論界稱為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。

　　新公共管理運(yùn)動(dòng)首先發(fā)端于英國(guó)，以撒切爾夫人上臺(tái)為標(biāo)志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、加拿大、荷蘭、法國(guó)等經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織國(guó)家。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些新興工業(yè)化國(guó)家也加入了這一改革大潮。這一運(yùn)動(dòng)緣于對(duì)上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)國(guó)家干預(yù)主義經(jīng)濟(jì)政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)過(guò)渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思，是西方行政管理從規(guī)制主義向市場(chǎng)主義的再次回歸。新公共管理運(yùn)動(dòng)具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的特征，主張將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共管理，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過(guò)程，重視政府績(jī)效的考核；把公眾視為顧客，將顧客的滿意程度作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

　　二、經(jīng)濟(jì)全球化、信息技術(shù)革命與稅務(wù)部門(mén)的內(nèi)部管理改革

　　經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)革命給稅務(wù)部門(mén)的內(nèi)部管理改革提供了壓力和動(dòng)力。

　　經(jīng)濟(jì)全球化要求稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。全球化使得各國(guó)企業(yè)不可避免地參與到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)中，與諸多外國(guó)公司同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，顯然此時(shí)企業(yè)面對(duì)著比以往更大的壓力，為此它們就要以市場(chǎng)需求和客戶為導(dǎo)向，不斷調(diào)整組織管理和人事管理決策，達(dá)到降低成本、提高產(chǎn)品和服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力的目的。同時(shí)，企業(yè)界發(fā)生的劇烈變革對(duì)公共部門(mén)的管理也提出了更高的要求。這是因?yàn)?，在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的世界里，政府的角色是確立國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的一個(gè)重要因素。經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)“受到勞動(dòng)力的健康、教育和訓(xùn)練、稅收管理的效率和鼓勵(lì)小企業(yè)發(fā)展”等因素的影響，而在大多數(shù)國(guó)家中，這些都是由公共服務(wù)提供的。因此，全球化問(wèn)題為改革行政機(jī)構(gòu)提供了壓力和動(dòng)力。

　　信息技術(shù)的變革也對(duì)政府管理產(chǎn)生了重大影響。信息技術(shù)使等級(jí)制度本身產(chǎn)生變化，日新月異的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無(wú)需通過(guò)傳統(tǒng)介質(zhì)與以等級(jí)制度為特征的組織機(jī)構(gòu)存儲(chǔ)和傳送。大量的中間管理層次就可以裁減，金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”。

　　三、發(fā)達(dá)和新興工業(yè)化國(guó)家改善稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的做法

　　新公共管理理論的興起給發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)管理的實(shí)踐帶來(lái)了深刻的變化，越來(lái)越多的政府把稅務(wù)局看作工商企業(yè)，并從它促使納稅人的自愿遵從的角度來(lái)對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。稅務(wù)局的角色也從執(zhí)行稅法、給納稅人提供最少的服務(wù)和強(qiáng)制納稅人繳納稅款的征收機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榘鸭{稅人視為顧客、為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。其目標(biāo)是為所有納稅人提供優(yōu)質(zhì)納稅服務(wù)，促進(jìn)廣大的誠(chéng)實(shí)納稅人自愿繳納稅款。為了實(shí)現(xiàn)制定的目標(biāo)，西方各國(guó)大致從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力資源管理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制幾個(gè)角度改革完善稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)管理。

　　美國(guó)國(guó)稅局在1998年實(shí)施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過(guò)幫助納稅人了解和實(shí)現(xiàn)它們的納稅義務(wù)，并通過(guò)使稅法公平適用于所有納稅人，以此來(lái)為美國(guó)納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)”。以此為導(dǎo)向，美國(guó)國(guó)稅局在組織形式、人力資源管理和績(jī)效評(píng)估機(jī)制上做了大刀闊斧的改革。在組織形式上，國(guó)稅局建立了一個(gè)類似于在私營(yíng)部門(mén)中廣泛應(yīng)用的組織——面向顧客需求的組織，在這里，稅務(wù)機(jī)構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進(jìn)的信息化技術(shù)，國(guó)稅局同時(shí)減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進(jìn)對(duì)顧客的培訓(xùn)和服務(wù)。在績(jī)效評(píng)估方面，美國(guó)國(guó)稅局建立了一套平衡評(píng)價(jià)體系來(lái)對(duì)國(guó)稅局內(nèi)部各級(jí)組織及其員工進(jìn)行評(píng)估。這套績(jī)效平衡評(píng)價(jià)系統(tǒng)包括組織績(jī)效評(píng)價(jià)、員工績(jī)效評(píng)價(jià)、顧客滿意度評(píng)價(jià)、員工滿意度評(píng)價(jià)、部門(mén)成果衡量等一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標(biāo)，即向每一個(gè)納稅人提供最高質(zhì)量的服務(wù)，向全體納稅人提供最好的服務(wù)和向稅務(wù)員工提供高質(zhì)量工作環(huán)境，在把國(guó)稅局全體員工區(qū)分為戰(zhàn)略管理層、操作層、一般員工層三個(gè)層次的基礎(chǔ)上，分別設(shè)計(jì)不同的指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)估。

　　新加坡國(guó)家收入局提出的目標(biāo)是“稅務(wù)管理在國(guó)際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓(xùn)的、專心工作的稅務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新加坡國(guó)家收入局從1992年開(kāi)始改革進(jìn)程，將部門(mén)式的收入管理改為獨(dú)立的收入局。獨(dú)立的收入局有利于提高稅務(wù)管理的靈活性，并能雇傭到高技術(shù)的職員。同時(shí)，新加坡國(guó)家收入局大膽改革，從沒(méi)有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的一站式納稅人服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)使每個(gè)功能部門(mén)都能滿足經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并減少以稅收為基礎(chǔ)的原有機(jī)構(gòu)中存在的功能重復(fù)問(wèn)題。新加坡國(guó)會(huì)通過(guò)法律，允許國(guó)家收入局按照企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式承包稅收任務(wù)，并同意在承包費(fèi)內(nèi)，稅務(wù)人員的薪酬待遇按照中產(chǎn)階級(jí)的收入標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。

　　韓國(guó)國(guó)家稅收服務(wù)局保證以1999年9月1日作為一個(gè)新起點(diǎn)，開(kāi)始為納稅人提供公平、透明的稅務(wù)管理服務(wù)。為此采用功能導(dǎo)向型管理制度進(jìn)行根本性機(jī)構(gòu)改革，并實(shí)施高效、公平的稅務(wù)管理；從外部評(píng)價(jià)國(guó)家稅收服務(wù)局的績(jī)效等措施。

　　新公共管理給西方稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國(guó)特別是向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗(yàn)。歸納起來(lái)有三點(diǎn)：（1）引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理思想，注重結(jié)果、激勵(lì)和績(jī)效評(píng)估；（2）把納稅人視為顧客；（3）以顧客滿意度作為衡量績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。

　　四、新公共管理對(duì)完善我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理的啟示

　　我國(guó)目前處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期。在加入了WTO后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)更深入地融入了全球經(jīng)濟(jì)中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作為政府公共部門(mén)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實(shí)踐的成果，特別是各國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的具體國(guó)情和行政管理體制改革，完善我國(guó)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理，達(dá)到更好地提升為納稅人服務(wù)的質(zhì)量，提高納稅人自覺(jué)遵從稅法的程度的目的。具體有三點(diǎn)啟示。

　　（一）充分利用信息技術(shù)，構(gòu)建扁平化組織

　　信息技術(shù)的快速發(fā)展，為稅務(wù)組織的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級(jí)制結(jié)構(gòu)，有一級(jí)政府就有一級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級(jí)比照上一級(jí)，基本對(duì)稱。這種制度縱向?qū)哟芜^(guò)多，橫向部門(mén)安排不靈活，既容易造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，又會(huì)影響整個(gè)行政管理的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而降低了行政效率。稅務(wù)部門(mén)信息化程度的發(fā)展，稅務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的建立，減少了對(duì)組織管理層次的過(guò)分依賴。所謂組織機(jī)構(gòu)扁平化，就是通過(guò)減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機(jī)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)行政層次減少，管理幅度增寬，組織成員積極性較高；組織內(nèi)信息暢通，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所強(qiáng)調(diào)的“集中征收”、“一級(jí)稽查”均體現(xiàn)這一扁平化發(fā)展要求。

　?。ǘ┰O(shè)計(jì)稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，完善人力資源管理機(jī)制

　　人力資源管理是稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的一個(gè)重要支柱。根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵(lì)的原則，結(jié)合國(guó)家公務(wù)員制度，稅務(wù)機(jī)構(gòu)要在員工招聘、工資、培訓(xùn)、晉升和解聘等方面設(shè)計(jì)強(qiáng)有力的稅務(wù)人員激勵(lì)約束機(jī)制，真正做到“能者上，庸者下”，提高稅務(wù)人員素質(zhì)和積極性，使稅務(wù)人員的行為與稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)。

　　（三）綜合運(yùn)用定性和定量指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估機(jī)制建設(shè)

　　績(jī)效評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)要以稅務(wù)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)為基礎(chǔ)。具體可分為組織績(jī)效評(píng)估和個(gè)人績(jī)效評(píng)估兩套機(jī)制。組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制要設(shè)計(jì)定量指標(biāo)，在內(nèi)部評(píng)估的基礎(chǔ)上引人外部力量評(píng)估機(jī)制，例如建立納稅服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，把納稅人滿意程度作為衡量服務(wù)績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，并且組織的績(jī)效應(yīng)同該組織層次的部門(mén)負(fù)責(zé)人的績(jī)效考核掛鉤。個(gè)人評(píng)估機(jī)制不宜采用定量指標(biāo)，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上，由直接上司和部門(mén)負(fù)責(zé)人來(lái)評(píng)估下屬的績(jī)效。

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